שר המשפטים ויו''ר ועדת השרים לענייני חקיקה, יריב לוין / צילום: נועם מושקוביץ'/דוברות הכנסת
חוק היועמ"שים חוזר. ועדת השרים לחקיקה בראשותו של שר המשפטים, יריב לוין, אישרה היום (א') כי הקואליציה תתמוך בקידום בהצעת החוק של ח"כ אביחי בוארון מהליכוד, המבקשת לבטל את כפיפותם של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה למערך הייעוץ המשפטי לממשלה בראשותה של גלי בהרב-מיארה, ולהכפיפם להשפעה מצד מנכ"ל המשרד והשר. זאת בניגוד לעמדת היועמ"שית.
● המהפכה בדיני החוזים יוצאת לדרך: כך היא תעבוד
● המשרוקית | חנינה בלי הרשעה: האם הנשיא יכול לחלץ את נתניהו ממשפט?
נכון להיום, היועמ"שים בכל אחד ממשרדי הממשלה כפופים מנהלית למנכ"ל המשרד ומקצועית ליועמ"שית. לפי הצעת החוק, הכפיפות המנהלית למנכ"ל תישאר, אך יועמ"ש המשרד יהיה רשאי להתייעץ בלבד עם היועמ"שית - מבלי להיות כפוף לה מקצועית.
לפי דברי ההסבר להצעת החוק, "ליועץ המשפטי של משרד ממשלתי עצמאות במילוי תפקידיו וסמכויותיו, והוא אינו כפוף ליועץ המשפטי לממשלה או למי מטעמו". עוד נקבע בהצעה, כי יועמ"ש המשרד יהיה הגורם היחיד שינחה את מייצגי המדינה בערכאות לגבי העמדה המשפטית של המשרד הממשלתי, ואלה יהיו חייבים להציג את עמדתו כעמדת המשרד.
הצעת החוק אף קובעת כי השר במשרד יוכל להנחות ישירות את יועמ"ש המשרד לפרסם תזכיר חוק או תקנות (טיוטה של הצעת חוק ממשלתית), ועל היועמ"ש יהיה לפרסם את התזכיר "בהקדם האפשרי". אם לא יפרסם היועמ"ש את התזכיר, השר עצמו יוכל לפרסמו.
לפי דברי ההסבר, מטרתה של הצעת החוק היא "לחזק את מעמדם ועצמאותם של היועצים המשפטיים של המשרדים הממשלתיים, כך שיורחבו שיקול דעתם וסמכותם בתחומים עליהם אמון המשרד הממשלתי בו הם מכהנים". אלא, שמשמעות ההצעה היא ביטול עצמאות היועמ"שים מול לחצים אפשריים מצד השר והמנכ"ל - המתמנה לרוב כמשרת אמון מטעם השר - כך שלא יוכלו עוד לפעול לפי הנחיית היועמ"שית.
הניסיון להחליש את היועמ"שים במשרדי הממשלה עלה בתחילת 2023 כחלק מהמהלכים שיזם השר לוין נגד מערכת המשפט. היוזמה שעמדה אז על הפרק עסקה בהפיכת משרת היועמ"שים במשרדי הממשלה למשרת אמון, כך שמנכ"ל המשרד הוא שיוכל למנות ולפטר את היועץ המשפטי של המשרד. הצעה זו לא קודמה בסופו של דבר.
עוד קודם לכן, ב-2018, דנה ועדת החוקה בשתי הצעות חוק שביקשו להסמיך את השרים למנות את היועמ"שים במשרדיהם - אך גם הצעות אלה לא קודמו, לנוכח ביקורת ציבורית.
ברקע: נמשכים המאמצים להדחת היועמ"שית
הצעת החוק שעלתה לוועדת השרים לחקיקה מגיעה על רקע ניסיון הממשלה להדיח את היועמ"שית בהרב-מיארה. באחרונה, אימצה הממשלה את הצעתו של לוין, לפיה הליך ההדחה יתאפשר ללא אישורה של ועדת האיתור בראשות נשיא העליון בדימוס, אשר גרוניס. לצורך כך, הקימה הממשלה ועדת שרים מיוחדת להדחת היועמ"שית, בראשות השר עמיחי שיקלי. הממשלה תהיה רשאית להחליט על ההדחה ברוב של 75% מהשרים, בהתאם להמלצותיה של ועדת השרים.
בחוות־דעת שחיבר המשנה ליועמ"שית למשפט ציבורי־מנהלי, ד"ר גיל לימון, על הליך ההדחה נכתב כי "מדובר בהחלטה בלתי־חוקית על פניה. דומה שתכליתה היא ניסיון להחליש ולהרתיע שומרי סף, וליצור עימות נוסף עם מוסדות המשפט, לרבות עם פסיקת בג"ץ". שופטי בג"ץ צפויים לדון בעתירות נגד הליך ההדחה של היועמ"שית.
היועמ"שית: הצעת החוק הופכת את הייעוץ המשפטי למשרת אמון של הדרג הפוליטי
היועמ"שית גלי בהרב-מיארה הגיבה ואמרה כי, "הצעת החוק נועדה להפוך את הייעוץ המשפטי הציבורי לגוף המשמש כמשרת אמון של הדרג הפוליטי. בניגוד לשמה, ההצעה לא מחזקת את 'עצמאות' היועצים המשפטיים למשרדים, אלא מחלישה אותם".
בחוות דעת שחיבר המשנה ליועמ"שית, ד"ר גיל לימון, הוא מכנה את הצעת החוק: "זאב בעור של כבש". לדבריו, הצעת החוק "איננה מבקשת כלל לקדם את מעמדם ועצמאותם של היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה, כי אם להסיר את כבלי החוק והמשפט מעל שרי הממשלה ומשרדיה באמצעות החלשת מערך הייעוץ המשפטי לממשלה, בדרך של פירוקו לגורמים והכפפתו לדרג הפוליטי, תוך פגיעה קשה בשלטון החוק, במינהל התקין, בזכויות הפרט ובאינטרס הציבורי הרחב".
לימון מסביר, כי ההצעה מצטרפת למהלכים שנועדו להחליש את מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה וכי היא יוצרת פוליטיזציה שלו. "היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה מהווים חלק בלתי נפרד ממערך הייעוץ המשפטי לממשלה, ומשמשים למעשה 'קו ראשון' בהגנה על שלטון החוק ועל המינהל התקין".
המשנה ליועמ"שית מוסיף וקובע, כי "על אף שתפקידו של היועץ המשפטי המשרדי הוא לסייע לשר הממונה לממש את מדיניותו בגבולות הדין, הרי שאין הוא משמש כ'עורך הדין הפרטי' של השר, אלא עליו לשמש בה בעת כשומר סף מפני פעילות מינהלית בלתי חוקית. במסגרת תפקידו כשומר סף, לעתים יידרש היועץ המשפטי המשרדי להביע עמדה שאיננה נושאת חן בעיני השר הממונה, ולכן חיוני להבטיח את עצמאותו המקצועית של היועץ המשפטי ואת אי-תלותו בדרג הפוליטי".
לימון מתריע, כי הצעת החוק "תביא לחדירתם של שיקולים פוליטיים בלתי רצויים. היועץ המשפטי למשרד יהפוך לגורם התלוי, הלכה למעשה, בדרג הפוליטי בלי יכולת לקבל גיבוי מקצועי מהיועצת המשפטית לממשלה". עוד נכתב בחוות הדעת, כי הצעת החוק "מסירה מעל השר כל מגבלה משפטית ומתירה לו לקדם חקיקה אשר לעמדת היועץ המשפטי של משרדו - איננה חוקית. כך, באצטלה של חיזוק עצמאות היועץ המשפטי המשרדי, מקודמת פגיעה קשה בשלטון החוק, שכן השר יהא רשאי לסטות מעמדת יועצו המשפטי ולקבוע לעצמו, הלכה למעשה, מהו הדין".
נימוק נוסף שמעלה לימון כחלק מהתנגדות היועמ"שית להצעת החוק נוגע ל"כאוס משפטי ניכר" שהיא צפויה לגרום בכל הנוגע לסמכות לייצג את המדינה בבתי המשפט. "לא ברור מהי העמדה אשר יידרש הפרקליט המייצג להציג", נכתב בחוות הדעת. המשנה ליועמ"שית אף קובע, כי "ההצעה צפויה לשנות בתכלית את תפקידה של פרקליטות המדינה, מגוף ממלכתי האמון על ייצוג האינטרס הציבורי, למעין 'משרד עורכי דין', הנדרש לייצג את משרדי הממשלה ללא הפעלת כל שיקול דעת משפטי".