חנויות, משרדים, מלונות ומקומות בילוי: האם העתיד של התכנון בישראל נמצא מתחת לאדמה

המחזות של אנשים ישנים על מזרונים בתחנות הרכבת הקלה טרם נמחו מהזיכרון, ובמוסדות התכנון ובקרב היזמים יש מי שחושב כבר על השלב הבא של בנייה ושימושים רבים למרחבים התת־קרקעיים. מה האפשרויות? ואיך מתגברים על החסמים התכנוניים, הכלכליים וההנדסיים?

● פרשנות | מחירי השכירות מטפסים והופכים למנוע האינפלציה המרכזי
● מחיר כמו בשדה דב: בכמה מוכרת עיריית תל אביב את הדירה של מניה ביאליק?

השימושים האפשריים: לא רק חניה ומחסנים

לתמ"א 1, תוכנית המתאר הארצית המאגדת את מרבית התוכניות הארציות לתוכנית אחת, נוסף לפני כמה שנים פרק שנועד למיגון ולפיתוח תת הקרקע.

רחלי קולסקי, מנהלת אגף קרקע, מים ומוסדות ציבור במינהל התכנון, מסבירה: "בישראל משאב הקרקע יקר מאוד, ויש לנצל אותו באופן יעיל. אם אפשר להעביר שימושים שלא חייבים להיות למעלה, עדיף לחסוך בקרקע. יש דוגמאות מהארץ ומהעולם".

במינהל התכנון בחנו למשל את מרכז העיר התת־קרקעי במונטריאול, שם בנו רשת של חנויות, משרדים, מלונות ומקומות בילוי, על שטח של 12 קמ"ר; מוזיאון שטדל בפרנקפורט שנבנה מתחת לפני הקרקע, ועוד.

גם בישראל קיימות כבר דוגמאות לשימוש בתת־הקרקע, ומעבר לחניונים יש למשל בריכת שחייה של YMCA בירושלים, האגף החדש של מוזיאון תל אביב והמרכז האונקולוגי בשערי צדק - כולם בתת־הקרקע.

לדברי קולסקי, "התמ"א מתייחסת לכל בנייה חדשה ולוקחת בחשבון את תת־הקרקע. היא לקחה בחשבון גם שתת־הקרקע יכולה להיות אמצעי להקטין את פערי המיגון, במיוחד באזורים שאין ממ"דים. למשל כשעושים תחנות רכבת חדשות, איך האוכלוסייה תוכל לשהות שם בשעת חירום. במלחמה זה הוכיח את עצמו, שאת התכנון עשו מראש בהבימה ובתחנות הרק"ל, תכננו מראש את עובי, הקירות והאוכלוסייה שהתה שם.

"יש הרבה דברים שאפשר להוריד לתת־הקרקע. חניה ומחסנים זה ברור, אבל אפשר גם מסחר, בתי קולנוע, מרפאות - הם לא חייבים להיות למעלה. אפשר גם מתקני ספורט והקאנטרי ב־TLV הוא דוגמה טובה. יש מגרש ספורט ובריכת שחייה בתת־הקרקע. יש אפילו דוגמאות מהעולם לחקלאות - למשל של גידול פטריות או כל מיני סוגים של חקלאות שלא חייבים להיות למעלה. בכל הקשור לחומרים מסוכנים צריך לחשוב כמה שיותר על תת־הקרקע.

"בהלסינקי זה בגלל הקור ובגלל החשש מרוסיה, הם עשו דברים מצוינים. פה זה בגלל הצפיפות והצורך בניצול הקרקע, ובגלל המיגון, וגם החום, צריך שבמקום שהתנועה תהיה למעלה בשמש שתהיה למטה. אפשר למשל לעשות מתקנים שלמעלה זה מאגר מים ולמעלה זה שצ"פ, ראינו בית ספר שלמטה הכול זה מעבדות ולמעלה זה חצר".

האתגרים: להכניס אור ואוויר

הרבה יותר יקר לבנות בתת־הקרקע, ולפעמים גם מסובך. לא נעים להיות כל היום בלי אור טבעי, האוורור יכול להיות בעייתי, והמערכות מורכבות.

"ברגע שעושים את התכנון הנכון וזורקים אור מלמעלה זה לא מבלבל, ויש שילוט שעוזר לך להתמצא. דבר נוסף שאנחנו רוצים הוא שחניה שבונים היום, אפשר יהיה להסב בעתיד למשהו אחר. צריך שגובה כל קומה יהיה מספיק גובה, כי הגובה של חניה הוא נמוך יותר".

קולסקי מציינת כי "זה כמובן דורש בדיקות אחרות - קרבה למי תהום, גז ראדון, סיכונים סיסמיים, גם בלי קשר לתמ"א, אבל כוחות השוק פועלים באופן אינטנסיבי לכיוון הזה[ ומוסד תכנון אמור לשקול את זה.

"יש נקודה מסוימת שבה כבר עדיף ליזם לדחוף את הבנייה למטה מאשר למעלה, ובייחוד אם זה לשימושים כמו עסקים שיכולים להחזיר את העלות. אם מוצאים בתת־הקרקע חומר ששווה כסף - אפשר גם למכור אותו. למשל, במוזיאון הסובלנות בירושלים כשהתחילו לחפור את החניון, ראו שזה חומר איכותי ומכרו אותו וירדו עד שש קומות למטה.

האדריכל אסף אלחנתי מספר: "העיסוק שלי בנושא התחיל עוד בתקופת לימודי התואר השני, במסגרת פרויקט הגמר. כבר אז עניין אותי מאוד נושא השימושים בתת־הקרקע.

"אחד הנושאים המרכזיים בתכנון עירוני כיום הוא הציפוף. בדרך כלל ההתייחסות היא לגובה ולשמירה על שטחים פתוחים, אבל יש גם ממד שלישי שכדאי לתת עליו את הדעת - הממד התת־קרקעי. כשהתחלתי להתעמק בתחום, גיליתי כמובן שלא מדובר בהמצאה שלנו - יש ערים רבות שכבר עושות בזה שימוש, והלסינקי שבפינלנד היא אחת הדוגמאות המרשימות.

"במהלך המלחמה הקרה נבנו בהלסינקי מרחבים תת־קרקעיים לצרכים ביטחוניים, מתוך צורך ממשי בהגנה מפני איום קיומי. לאחר שהאיום חלף, נותרו אותם חללים ללא מטרה ברורה. בשנת 2010 החלה העירייה לקדם תוכנית כוללת לשילוב ולחיבור של אותם מרחבים, לצרכים אזרחיים ולא שגרתיים - למשל, כנסיות תת־קרקעיות. גם בסין ראיתי דוגמאות לשימושים דומים.

"כמובן, מלחמות הן תרחישי קצה, כמו גם אסונות אקלימיים. הם אמנם נדירים יחסית, אבל ההשלכות שלהן קשות מאוד. היום ברור שאין מחלוקת לגבי הצורך בתכנון עבור מצבי חירום. כחלק מהאחריות המקצועית שלנו כמתכננים, עלינו להביא בחשבון גם את אותם תרחישים קיצוניים.

"אבל אני סבור שגם בלי אירועי הקצה שחווינו לאחרונה, מדובר בצו השעה. עובדה שהערים שנחשבות למובילות בתחום אינן מתמודדות עם איום טילים כמו בישראל.

רישום תלת ממדי: המנהרה שייכת למדינה, הדירות לדיירים

אתי בן עטר, מנהלת אגף רישום ובעלות ברשות מקרקעי ישראל, מסבירה כי תיקון שנעשה לחוק המקרקעין איפשר לראשונה לחלק את הקרקע לשכבות - כמו בפרויקט הדגל של מנהרות הכרמל.

לדבריה, "המטרה היא לנצל לא רק את הרוחב אלא גם את תת־הקרקע והעומק. כך, למשל, קירוי בגין מאפשר כיום בנייה של מסחר או מגורים מעל הכביש, תוך יצירת מלאי קרקע נוסף."

שאטלים בין הקברים

התיקון מאפשר רישום נפרד של שימושים תת־קרקעיים והעברתם לגורמים שונים - לרשויות מקומיות, לחברות תשתית ולמדינה.

אף שהחוק נכנס לתוקף כבר ב־2018, הפוטנציאל רק מתחיל להתממש, היא אומרת. "מנהרות הכרמל, למשל, נרשמו על שם המדינה רק לאחרונה", אומרת בן עטר. "בשרונה נרשמת המנהרה על שם עיריית תל אביב, בעוד הבניינים שמעל רשומים על שם המדינה ועל שם בעלים פרטיים, במודל תלת־ממדי חדש לרישום. גם בצומת בייט בירושלים, המנהרה נרשמה לאחרונה על שם המדינה, בהתאם להסכם מראש עם היזם".

בן עטר מביאה כדוגמה את פרויקט הקבורה בהר המנוחות בירושלים - עיר שלמה שנבנית מתחת לפני הקרקע, בעומק של 16 מטר, עם שאטלים שמובילים את המבקרים בין הקברים.

"הרעיון הוא לשקע את בתי הקברות כדי להשאיר את הקרקע העליונה לדיור ולצרכים ציבוריים - אבל זה שינוי קשה לעיכול, גם עבור הרשויות וגם עבור היזמים", אומרת בן עטר.

גם בפרויקט תחבורה ציבורית גדול ביבנה מתבצע שיקוע מתחת לפני הקרקע. "אנחנו צריכים לחנך את השוק", היא מוסיפה. "כיום, כשאני מסבירה ליזם בקריה שיש מנהרה מתחת למגרש, זה עדיין קשה להבנה".

לדבריה, כיום 50% מהתוכניות כוללות שימוש בתת־קרקע, אך לרוב מדובר עדיין בחניה. "בהמשך נראה שימושים נוספים - כמו ביפן, שם רכבות עוברות בתוך בניינים. זו מציאות חדשה שצריך להתרגל אליה".

קראו עוד

הצד הכלכלי: לא יקרה בלי תמורה ליזמים

אלחנתי היה שותף למחקר חדש שנערך במסגרת המרכז למחקרי קיימות וסביבה של האוניברסיטה הפתוחה, בנוגע לשימושים בתת־הקרקע, ומציע מודל כלכלי מעניין. את המחקר חיברו פרופ' דני ברויטמן מהפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים בטכניון, ד"ר ינאי פרחה מהחוג לכלכלה וניהול במכללה האקדמית תל־חי, השמאי ד"ר נסר ח'יר, מנהל תחום ברשות המסים - ואלחנתי עצמו.

"יצאנו למחקר משום שהגענו למסקנה חד־משמעית שהמהלך הזה צריך להתרחש לא רק ברמה הרעיונית. אמנם קיימת כבר תמ"א לשימושי תת־קרקע, אבל יש צורך בתכנון מעשי ויישומי.

"כיום, ההתחדשות העירונית מונעת כמעט כולה על ידי השוק הפרטי ופועלת לפי מכפילים כלכליים - ולכן חשוב שכל השחקנים יהיו מעוניינים לקחת בזה חלק. זה לא יקרה אם לא יהיה לזה היגיון כלכלי.

"בתחום ההתחדשות העירונית, תקן 21 מגדיר את ההיתכנות הכלכלית של פרויקט ועוזר לעשות סדר בין צורכי הרשות לבין האינטרסים של היזם. הרשות רוצה להוסיף שטחי ציבור, והיזם מעוניין במספר דירות מקסימלי. כשמכניסים מראש דרישות לתכנון מרפאות או מבני ציבור בתת־הקרקע - בעיקר אם הן לא מניבות רווח - זה מקשה על המהלך.

"במסגרת המחקר בחנו דוגמאות אמיתיות של פרויקטים בפתח תקווה ובנשר, ובדקנו מה קורה לפרויקט מבחינה כלכלית כאשר משנים את השימושים בקומות התת־קרקעיות. שאלנו: האם ניתן לשמור על רווחיות מינימלית? ואם לא - כיצד ניתן לתמרץ זאת? בחנו שלושה תרחישים:

"בתרחיש ראשון - לקחנו את קומה מינוס 1 בכל פרויקט, ושקלנו להפוך אותה משטח חניה לשימושים אחרים: מסחר, מרפאות, מבני ציבור, חדרי כושר ועוד.

"בתרחיש שני - בדקנו מה קורה אם מרחיבים את הקומה התת־קרקעית לתכסית מלאה של 100% (במקום 85%).

"בתרחיש שלישי - הרחבנו את שתי הקומות התת־קרקעיות (מינוס 1 ומינוס 2) במקביל.

"חשוב לציין שהתכנון בתת־קרקע טומן בחובו אתגרים משמעותיים, כמו החדרת אור טבעי, אוורור וסירקולציה, ונגישות נוחה מרחוב. כאשר מוסיפים קומה מעל הקרקע, יש לעיתים צורך להוסיף גם קומה נוספת לחניה - ולכן צריך למצוא איזון כלכלי.

"מצאנו שעד קומה אחת, ואפילו פחות מכך, ניתן להגיע בקלות יחסית לרווחיות של כ־17% - באמצעות תוספת זכויות בנייה או הקלות בהיטלי השבחה. נוסף לכך, יש להביא בחשבון את עליית הערך שנוצרת כשבונים מרחב עירוני אינטנסיבי ורב־שימושים - שהוא נוח יותר מהעמסה בקומת הקרקע בלבד.

"כאשר משלבים שימושים ציבוריים בתת־הקרקע, מרוויחים גם נגישות, וגם יכולת תגובה טובה יותר במקרי חירום. זיהינו עלייה בביקוש לפתרונות כאלה. החסם המרכזי כיום הוא עלות הפיתוח - וזו נקודת המפתח.

"החזון הוא שתהליך כזה יתחיל מהמרכזים העירוניים ויתפשט בהדרגה החוצה, כמו אדוות במים. אבל אם ננתק את התכנון מהשוק - הוא יישאר על הנייר. לכן, הוא חייב להתחבר גם לשוק הפרטי, ואני מקווה שימשוך גם את תשומת לב הציבור הרחב".

המסר המרכזי של החוקרים ברור: כמו בפרויקטים לאומיים דוגמת הרכבת הקלה והמטרו בגוש דן - ככל שדוחים את התכנון, כך הוא הופך יקר ומורכב יותר. "אם לא נתחיל עכשיו", הם מזהירים, "זה אולי לא יקרה לעולם".

היתרונות: מיגון וגם תשתית קהילתית

אורלי גביזון, מנהלת ההתחדשות העירונית בחברת YBOX, רואה בשימוש בחללים התת־קרקעיים בפרויקטים חדשים גם יתרון קהילתי, ובעיקר בשעות חירום כמו אלה שראינו במבצע "עם כלביא". היא חושבת על המרחבים הללו כעל תחליף מוצלח יותר ונגיש למקלטים הציבוריים הקיימים.

"השימוש בחללים תת־קרקעיים בפרויקטים חדשים בישראל הוא בעיקר לשירות - חניות, מחסנים וחדרים טכניים. לדעתי נדרש שינוי גישה תפיסתי ותכנוני. עלינו לראות במרחבים התת־קרקעיים הזדמנות לפתח תשתית קהילתית מחוזקת - כזו שמספקת מענה גם לשגרה אך בעיקר לשעת חירום".

גביזון חושבת על מרחבים שיוכלו להיות דו־תכליתיים, לזמן שגרה ולזמן חירום, ומזכירה שמרחבים מוגנים גדולים חדשים כאלה, יהיו טובים יותר מהקיימים גם בהיבט של הנגישות, בגלל שייבנו בהתאם לתקינה החדשה.

לדבריה, "ניתן לתכנן את החללים בתת־קרקע, כך שישמשו גם כמרחבים ציבוריים חיוניים: מרכזים קהילתיים, חללי עבודה משותפים, אזורי משחק לילדים או מתחמי מנוחה ומפגש.

"מרחבים אלה, אם יתוכננו מראש כבעלי עמידות ומיגון, יהפכו בשעת חירום למקלטים פעילים - כאלו המאפשרים לאנשים להיות יחד, לשמור על שגרה יחסית, למנוע תחושות בדידות, חרדה וניתוק ולהפוך לעוגן קהילתי של ממש בעיתות משבר. הפתרון הזה יעיל כמובן גם נגד בעיות אקלים וההתחממות הגלובלית".

איך זה יעבוד מבחינה כלכלית?
"על המדינה או הרשויות המקומיות לאפשר שימוש בתת־הקרקע כשטח עיקרי בלי להפחית מזכויות הבנייה בעל הקרקע. כך יזמים יוכלו לבנות חללים בתת־הקרקע שישמשו למסחר, לתעסוקה, לקהילה או לפנאי. המחויבות לתחזוקת השטחים הללו תהיה על בעלי הנכסים, וזאת תוך התחייבות לשמירה על רמת מיגון גבוהה שתאפשר הפעלה גם בשעת חירום".

למה שהרשויות או המדינה יסכימו לכזה דבר?
"כיום, תחזוקת המקלטים הציבוריים מצויה באחריות הרשויות המקומיות. בפועל רבות מהן מתקשות לעמוד בכך. התוצאה היא מקלטים נטושים, מוזנחים ולא ראויים לשימוש. הרשויות יאפשרו את החלופה המוצעת במנגנון הדומה למטלה ציבורית שלפיו, בעת שגרה השימוש בחללים הללו יהיה בהתאם לייעוד שלהם - מסחר, תעסוקה וכד' - אך בעתות חירום זכות השימוש תהיה לכלל הציבור.

"בצורה זו, נוצר פתרון כפול: גם חללים תת־קרקעיים שימושיים ומתוחזקים ביום־יום, וגם מרחבים מוגנים, קהילתיים ונגישים בשעת משבר אשר עול התחזוקה שלהם לא רובץ על כתפיה של הרשות.

"על ידי שיפוי זכויות בגין חלופת מיגון כזו, ניתן ליזמים את ה־12.5 מ"ר לדירה בגין ממ"ד, ונאפשר בנוסף שימוש עיקרי בתת־הקרקע, והם בתמורה יתחייבו לבנות מיגון קהילתי.

"נוביל את התכנון יחד עם מומחי המיגון לפתרונות המעודדים מפגש. זה היה הופך את הטראומה הזאת שאנחנו עוברים למנוע לצמיחה ושינוי", מסכמת גביזון.