"דומה שאין עוד חולק כי שוק ההון הישראלי מתאפיין בריכוזיות גבוהה ובניגודי עניינים מובנים בפעילותם של המתווכים הפיננסיים... שוק ההון בישראל מפגר בהתפתחותו ובתפקודו אחר מרבית שוקי ההון במדינות מפותחות, למרות שהתשתית הטכנולוגית ורמת ההון האנושי בישראל עומדות, ללא ספק, בסטנדרטים הבינלאומיים".
המילים הללו נכתבו לפני שני עשורים לנמען שר האוצר דאז, "מר בנימין נתניהו". החתום על המכתב היה מנכ"ל המשרד דאז, ד"ר יוסי בכר, שעמד בראש צוות מיוחד שמינה נתניהו כדי לבחון את הפעולות הדרושות להגברת התחרות.
הרפורמה שקיבלה את שמו של בכר, נחשבת עד היום לנקודת המפנה הגדולה ביותר בשוק ההון הישראלי, אך הדרך אליה הייתה רצופה במאבקים על דמותו של המשק. כדי להבין אותם, צריך לחזור לבראשית.
התנגדות מבפנים
6 באוקטובר 1983. מניות הבנקים, שנופחו לאורך שנים בזכות "ויסות" שיטתי של הלקוחות לרכישתן, החלו לקרוס ותרחיש הבהלה, "ריצה אל הבנקים", התממש. הממשלה סגרה את שערי הבורסה למשך שבועיים, אוצר המדינה הזריק כספים, והמערכת הבנקאית ניצלה ברגע האחרון. הציבור, לעומת זאת, איבד אמון כמעט לחלוטין.
בעקבות המשבר מינה מבקר המדינה ועדת חקירה ממלכתית בראשות שופט העליון משה בייסקי. פרופ’ אבי בן בסט, לשעבר מנכ"ל האוצר ומנהל המחקר בבנק ישראל, מסביר כי חברי הוועדה "זיהו את מה שכבר נאמר קודם: הריכוזיות הגבוהה של הבנקים. הם לא עסקו רק בפעולות הבנקאות הקלאסיות של פיקדונות ואשראי, אלא גם שלטו ברוב קופות הגמל וקרנות הנאמנות".
כך נוצר מבנה שבו, גם אם חברה בחרה להנפיק אג"ח במקום ללוות כסף מהבנק, בסופו של דבר מי שרכש את האג"ח היו קרנות הנאמנות וקופות הגמל - שבשליטת הבנקים עצמם. "בפועל", אומר בן בסט, "הבנקים שלטו בכל ערוצי האשראי במשק".
ב־1985 סיימה הוועדה את עבודתה וקבעה שורה של המלצות, ביניהן איסור על הבנקים להמשיך ולנהל את חסכונות הציבור. אלא שההמלצה לא יושמה. הסיבה: חילוקי דעות חריפים בין בנק ישראל, שתמך במימוש ההמלצות, לבין משרד האוצר שהתנגד להן בתוקף.
העימות הוליד ועדה פנימית משותפת בראשות גליה מאור, לשעבר המפקחת על הבנקים. בן בסט, שישב בוועדה מתוקף תפקידו בבנק ישראל, נזכר: "משרד האוצר התנגד, ומנהלת הוועדה גליה מאור כתבה דוח קצרצר והחזירה את המנדט לשרים כי לא הושגה הסכמה".
לדבריו, ועדות נוספות שהוקמו מאז התרסקו על אותה חומת התנגדות, עד שב־1995 מונה מנכ"ל חדש למשרד האוצר. "כשדוד ברודט נכנס לתפקיד הגישה של משרד האוצר כלפי מערכת הבנקאות השתנתה".
בן בסט עצמו, כשכיהן כמנכ"ל האוצר בתחילת שנות ה־2000, הקים ועדה נוספת כדי לבחון מחדש את הנושא. הפעם הצליחו הצדדים להגיע להסכמות ולגבש המלצות - אלא שאז נפלה ממשלת אהוד ברק, והרפורמה שוב נדחקה לשוליים.
הרגע של נתניהו ושרון
בשנת 2004 נדמה היה שהכוכבים סוף סוף מתחילים להסתדר: קרנות הפנסיה החדשות נמכרו, מגבלות האשראי הוקלו, המסחר באג"ח ממשלתיות השתכלל, הנפקת האג"ח המיועדות צומצמה והמיסוי על ניירות ערך זרים הופחת. התקווה אז הייתה שמדינת ישראל בשלה לרפורמה יסודית ומקיפה בשוק ההון.
התמונה הייתה חד־משמעית: שלושת הבנקים הגדולים - פועלים, לאומי ודיסקונט - החזיקו ברוב נתח השוק בתחומי הפעילות הפיננסית. 78% מהבנקאות, 80% מקרנות הנאמנות, 73% מקופות הגמל, 65% מהחיתום, 63% מהביטוח ו־74% מקרנות הפנסיה החדשות.
מקורות האשראי היו מוגבלים ולא מגוונים, התפתחות שוק האשראי החוץ-בנקאי נפגעה, עלויות האשראי האמירו בשל ההיצע המצומצם, הצמיחה של המשק הואטה - והלקוחות קיבלו "ייעוץ השקעות" מאלה שגם מכרו להם את המוצר.
כל זה הוביל את שר האוצר בנימין נתניהו למנות באפריל 2004 צוות עבודה בין משרדי, בראשות מנכ"ל משרד האוצר ד"ר יוסי בכר. הצוות ישב על המדוכה חמישה חודשים וחזר עם המלצות שהתקבלו כולן פה אחד. לפרט האחרון, כך נראה, יש חשיבות מכרעת, כפי שמציין בן בסט: "חקרתי את הנושא לעומק, וגיליתי שכשמדובר על רפורמות פיננסיות - אם אין קונצנזוס בין חברי הוועדה, אין רפורמה".
ההמלצות כללו, בין היתר, את הוצאת קופות הגמל וקרנות הנאמנות מידי הבנקים; חובת רישוי לייעוץ ושיווק מוצרים פיננסיים ופנסיוניים; הפרדה בין גופים מוסדיים לגופים שעוסקים בייעוץ פיננסי ופנסיוני, והיתר לבנקים שמכרו את כל האחזקות בקופות גמל לעסוק בייעוץ או למכור מוצרי ביטוח חיים ופנסיה.
"שר האוצר נתניהו קיבל את המלצות הוועדה", בן בסט מספר, "אבל ללא ההסכמה של ראש הממשלה דאז אריאל שרון, זה לא היה קורה". בן בסט נמנה על קבוצה מצומצמת של שלושה פרופסורים, שאותם אריאל שרון זימן על מנת לחוות דעה על הרפורמה. "שלושתנו המלצנו בחום ליישם את המסקנות והסברנו למה לדעתנו צריך לעשות את זה".
שרון השתכנע, והרפורמה יצאה לדרך. בנובמבר 2004, כחודשיים לאחר שוועדת בכר הגישה את הדוח הממשלה אימצה את המלצותיה, ובשלהי 2005 אושרו בכנסת שלושה חוקים שהניחו את התשתית החדשה: החוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות וניגודי העניינים בשוק ההון בישראל, חוק הפיקוח על קופות הגמל, וחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים.