רשת החשמל בישראל מתקשה להדביק את הזינוק בביקושים / צילום: Shutterstock
אחרי שנים של הזנחת פיתוח רשת החשמל בישראל, נוצר פער עמוק בין הביקוש להיצע: מצד אחד, זינוק בצריכת החשמל מצד כלי רכב חשמליים, חוות שרתים וגידול אוכלוסייה; מצד שני, מהפכה סולארית שמחייבת שדרוג דרמטי של תשתית ההולכה והחלוקה. התוצאה היא לחץ כבד על אחת התשתיות הקריטיות של המדינה.
אלא שרוב הפרויקטים מתעכבים, נתקלים בחסמי תכנון, התנגדויות מקומיות וחוסר תיאום בין משרדי הממשלה. בשנים האחרונות ההשקעה ברשת אמנם גדלה משמעותית, אך ברוב התחומים היא עדיין רחוקה מהיעד. המשמעות: חשמל יקר יותר לצרכנים ולתעשייה, ויותר הפסקות חשמל.
"יכולת רשת החשמל היא אחד הגורמים הקריטיים בקביעת יעד האנרגיה המתחדשת, ואולי הקריטי מכולם", כתבו ברשות החשמל בדוח שהמליץ על יעדים מתונים יחסית לשנת 2035. יזם סולארי משמעותי ששוחח עם גלובס אומר כי "יש שני חסמים מרכזיים להרחבת היכולת הסולארית בישראל: קרקע ורשת החשמל. לקרקע יש פתרונות כמו דו־שימוש, אבל ברשת נדרשת השקעה דרמטית הרבה יותר בתשתיות". לדבריו, "אנחנו כיזמים יכולים להאיץ את הקצב, ויודעים לרוץ הרבה יותר מהר מהרשת. ככל שהרשת תהיה פנויה יותר - כך נדע למלא אותה יותר".
יש לכך חשיבות לא רק סביבתית, אלא גם כלכלית. ייצור חשמל סולארי נעשה יעיל וזול יותר ככל שעובר הזמן, ומאז שנכנס תחת "אסדרת השוק" הוא מתחרה ראש בראש מול יצרנים קונבנציונליים באותם תנאים. בכך, האנרגיה הסולארית הופכת למחולל תחרות משמעותי שיכול להוריד מחירים. יש לכך השפעה הן על חשבון החשמל הביתי והן על תעשיות עתירות אנרגיה כמו התפלת מים, זיקוק נפט, עיבוד מתכת וייצור דשנים.
פער הביקושים גדל, אך הרשת הוזנחה שנים
כיום, אמינות אספקת החשמל בישראל נחשבת נמוכה יחסית למדינות מפותחות, והרשת היא אחד הגורמים המרכזיים לכך. בנוסף, ככל שיגדל היקף הייצור הסולארי - שכיום מהווה כמעט את כל ייצור האנרגיות המתחדשות בישראל - כך תפחת צריכת הגז הטבעי. הדבר יאריך את חיי המאגרים, יחזק את הביטחון האנרגטי ויאפשר גם להגדיל את היצוא.
האנרגיה הסולארית דורשת משאבי קרקע נרחבים, ואלה מצויים בעיקר בפריפריה, ובפרט בנגב שטוף השמש. אלא שרוב הביקוש לחשמל נמצא באזור המרכז. הפער הזה מחייב הקמה של תשתיות הולכה משמעותיות: אלפי קילומטרים של קווי מתח על ועליון - ה"אוטוסטרדות" של החשמל. גם תחנות כוח קונבנציונליות חדשות, שמוקמות כחלק מהגידול בייצור הפרטי, דורשות קווי הולכה נוספים. לכך מצטרפים גם גידול האוכלוסייה והעלייה בשימוש בכלי רכב חשמליים, שמחייבים הרחבה של רשת החלוקה עד לרמת הצרכן.
אלא שבמשך שנים רבות, רשת החשמל הוזנחה. ההשקעה בפיתוח שלה (הולכה וחלוקה יחד) נעה בין 1-2 מיליארד שקל בשנה בלבד. זאת לעומת כ־5.8 מיליארד שקל שנדרשים בשנה בממוצע במסגרת תוכנית הפיתוח שנועדה להדביק את הפער. נקודת המפנה הגיעה ב־2018, עם רפורמה גדולה במשק החשמל: חברת החשמל הפסיקה להקים יכולות ייצור חדשות ומכרה חלק ניכר מתחנות הכוח שלה. במקום זאת, הקשב הניהולי הופנה לפיתוח הרשת. כתוצאה מכך, ההשקעה השנתית זינקה בהדרגה והגיעה ל־5.3 מיליארד שקל בשנת 2024 - סכום גבוה משמעותית, אך עדיין לא מספיק כדי ליישם את התוכניות בקצב הנדרש.
הבעיה, מתברר, אינה מחסור בתקציב. כ־40 מיליארד שקל הובטחו עד 2030 לתוכנית הפיתוח של רשת החשמל. אך בפועל, העיכובים נובעים מקשיים רגולטוריים ותכנוניים עמוקים. בדומה למצב בתשתיות אחרות כמו תחבורה, גם כאן מדובר במערך מורכב של אישורים, התנגדויות ותיאומים, אך הפערים הגדולים וה"מעגלים הסגורים" שנוצרים הופכים את הקמת הרשת למלאכה סיזיפית במיוחד.
"העיכובים בתשתית הם המכשול המרכזי כיום"
שירלי לוי, מנהלת אגף בכיר תכנון וסביבה ברשות החשמל, מודה כי "העיכובים בתשתית החשמל הם המכשול המרכזי כיום. היה ניתן להקים הרבה יותר מתקני ייצור, ובהיקפים גדולים בהרבה, לולא בעיות הרשת".
לדבריה, "לוקח בין ארבע לעשר שנים להקים רשת הולכה. יש חסמים ממשלתיים רבים: נדרשת תוכנית מתאר במינהל התכנון, שכוללת בחינת חלופות והגשת התנגדויות; לאחר מכן הרשאה שדומה להיתר בנייה, שגם בה יש למתנגדים הזדמנות לעצור את הפרויקט; ובהמשך גם נדרשת כניסה לקרקע שהקו עובר בה או בסמוך לה".
לוי מוסיפה כי "רשויות מקומיות רבות מתנגדות מטעמי נימבי ("Not in my back yard", ע"א). גם ארגונים ירוקים תומכים לכאורה באנרגיה מתחדשת, אבל לא מוכנים שהקווים יעברו במרחבים אקולוגיים, כמו ברמת הגולן למשל. משרד הביטחון מציב מגבלות משלו בהקשר של הפרעה למטוסים, ובסופו של דבר אין גורם מתכלל אחד". לדבריה, "אנחנו לא מצליחים לשפר את השירות לציבור - וזה מאוד מטריד אותנו".
יעל סלומון, סמנכ"לית תשתיות במינהל התכנון, מביעה תסכול דומה. "אלה תהליכים ארוכים ומייגעים. בראש העין, למשל, יש קווים שנתקלים בהתנגדות חריפה של תושבים. אנחנו קובעים 'מסדרון תשתיות' של 20 מטר מכל צד, שבו אסור לבנות מגורים או מוסדות ציבור, אבל בפועל יש התנגדויות גם כשמדובר במרחק של 100 מטר".
גם חששות מקרינה בלתי מייננת - שאין לגביה ראיות לנזק - משחקים תפקיד. "יש הרבה פחד, והלחץ הציבורי מוביל לכך שצריך לתכנן מחדש דברים שכבר אושרו". בנוסף, קווי חשמל נחשבים מכוערים, ולעיתים יש דרישה להטמינם בקרקע - מה שמייקר קילומטר קו ממיליוני שקלים לעשרות מיליונים.
במקרים אחרים, כמו קו רגבים-מגידו, שמוגדר "עורק הולכה ראשי באזור הגליל והצפון", חברת החשמל נאלצה לבצע תכנון מחדש לאחר שתוכנית המתאר שונתה בדיעבד על ידי נגה (החברה הממשלתית האמונה על ניהול מערכת החשמל). זאת משום ש־14 ק"מ מהקו עוברים באדמות הכפר אל־רוחא בוואדי ערה, והתושבים התנגדו לכך נחרצות. התוצאה: עקיפה של האזור הבעייתי ותוספת עיכוב. תכנית הקו אושרה כבר ב־2018, אך הוא עדיין לא הושלם. במקרה אחר, יישוב בדואי בלתי חוקי חסם עורק חשמל קריטי בלב הנגב, שבו מתוכננים פרויקטים סולאריים גדולים. גם שם נמצא פתרון - אך רק לאחר עיכוב משמעותי.
ד"ר עוזי זרחיה, סמנכ"ל תכנון בנגה, מספר כי "קו בערבה שנועד להעביר אנרגיה מתחדשת בין ספיר לפארן תוכנן במקור בעלות של כ־100 מיליון שקל. אבל ועדה מחוזית דרום דרשה הטמנה לכל האורך, והעלות קפצה למיליארד שקל". לדבריו, "זה כמובן יתגלגל לצרכני החשמל, ואנחנו עדיין נאבקים כדי לאפשר את הקמת הקו". מקרה נוסף הוא קו 400 קילו־וולט שנועד להעביר ייצור סולארי מעוטף עזה למרכז, אך נתקל בדרישה לתסקיר השפעה סביבתית שידחה אותו בלפחות שנה נוספת. "כל גוף מייצג את תפיסת עולמו, אבל אנחנו כמתכנני המערכת חייבים להסתכל על התמונה הרחבה".
ישראל היא מדינה קטנה וצפופה, ואין בה כמעט שטחים "ריקים" להעברת קווי חשמל. לכן נוצרת התנגשות כמעט בלתי נמנעת מול רשויות מקומיות, תשתיות תחבורה ושימושי קרקע אחרים. פעמים רבות יש גם התנגדויות בדיעבד "שמסבכות הכל", אומרת שירלי לוי, מאחר ש"כל הזזה קטנה פוגעת במישהו אחר". בנוסף, כל קו שאורכו מעל שני קילומטר מחייב הליך תכנוני מלא - מה שהופך כל שינוי לפרוצדורה ארוכה ומסובכת.
חברת החשמל תעקוף את הרשויות המקומיות?
הבעיה החריפה ביותר, שמעיבה על כ־45% מהפרויקטים, היא הצורך בהשבתת קווים. כדי לעבוד על קו קיים, יש לעצור זמנית את מעבר החשמל בו ולנתב את הזרם לקווים חלופיים. אלא שהמערכת מתוחה כל כך, שזה כמעט בלתי אפשרי בלי ליצור סיכון להפסקות חשמל. ניתן לעשות זאת רק פעמיים בשנה, בעונות המעבר, כשצריכת החשמל נמוכה. כלומר, כל דחייה קטנה גוררת דחייה של חצי שנה לפחות. יש פה אפקט "ביצה ותרנגולת", שכן ככל שהרשת חלשה יותר - כך קשה יותר להשבית קווים כדי לחזק אותה.
אז מה עושים? סלומון משווה את המצב למשבר הדיור: "האיצו את הבנייה רק כשהמשבר נהיה בלתי נסבל. בתשתיות זה אפילו יותר קשה, כי הנימבי חזק מאוד". לדבריה, צריך לשנות תפיסה ולהבין שלרבות מתשתיות החשמל אין החצנות שליליות משמעותיות. "בעולם מקובל להעביר תשתיות גם קרוב לאזורים בנויים, כולל אזורי תעשייה".
במישור המעשי, חברת החשמל הגישה שורת הצעות לתיקוני חקיקה: פטור מסקירה סביבתית ובחינת חלופות בשדרוג קווים קיימים, ובמקרים מסוימים פטור מתיקון לתב"ע; ביטול הצורך בהליכי תכנון ורישוי, כדי להפחית את הכוח של ועדות מחוזיות שבולמות קווים קריטיים; הכרה בפרויקטי חשמל נוספים במסגרת "חוק המטרו" שיאפשר לעקוף התנגדויות מוניציפליות; השוואת סמכויות הכניסה לקרקע לאלו של רשות הגז; עקיפה של רשות הטבע והגנים בכניסה לשמורות טבע ואף מתן סמכויות להקים תשתית בלא הפרעה מעל התיישבויות בלתי חוקיות. מכל אלה, רק ההכרה בפרויקטי תשתית חשמל בחוק המטרו נכנסה בפועל לחוק ההסדרים.
לוי מוסיפה רעיון נוסף: לאפשר ליזמים פרטיים להקים את "הקילומטר האחרון" של חיבור המתקן שלהם לרשת, וכך לחסוך עבודת תשתית ולהפקיד אותה בידי מי שיש לו אינטרס גדול במיוחד שהיא תצא לפועל. כך נעשה במתקן הרוח "רוח בראשית" של אנלייט ברמת הגולן, שעשתה זאת מיוזמתה והעבירה את התשתית שבנתה על חשבונה לידי המדינה. סוגיה נוספת היא התיאום בין גורמי הממשלה. למרות צוות הסרת חסמים שהוקם במשרד האנרגיה, אין גוף אחד שמסוגל להכריע ולהטיל וטו על דרישות שמעכבות את הפיתוח.
"יש כאן אתגר לוגיסטי לא פשוט, שדורש המון תיאום בין רשויות", אומר חן אלעזר, ראש צוות בחברת הייעוץ האסטרטגי שלדור, המייעצת למשרד האנרגיה ולאגף התקציבים במשרד האוצר. לדבריו, באוסטרליה יש צוות הסרת חסמים "שמחבר את כל הממשלה ואת כל הגופים המוניציפליים". פתרון נוסף שהוא מציע הוא לעבור את קווי מתח העל־עליון של 400 קילו־וולט ולהקים קווי 800, שאין היום בישראל, ובכך לחסוך חלק מקווי ה־400 הנדרשים היום.
נגה: "אנחנו מאשרים תוכניות בזמן שיא"
למרות הכל, בנגה מדגישים כי יש גם התקדמות: "אנחנו מאשרים תוכניות בזמן שיא ויש תנופה משמעותית בפיתוח מערכת החשמל". בעיניהם, הפתרון אינו רק פיתוח התשתית, אלא גם קירוב ייצור החשמל למוקדי הצריכה: "הפתרון לקידום אנרגיות מתחדשות הוא בראש ובראשונה לייצר את החשמל קרוב לאזורי הביקוש, בעזרת דו־שימוש כמו גגות סולאריים ופרויקטים אגרו־וולטאיים". כלומר הקמת פאנלים סולאריים מעל שדות חקלאיים. רק לאחרונה, לאחר שנים של עבודה, פורסמה תמ"א שמסדירה ייצור אגרו־וולטאי מעל שדות באזור המרכז.
ויש גם שיפורים שנדרשים מצד חברת החשמל, על פי עלי בינג מאגף התקציבים באוצר, כמו הגדלת מיקור החוץ במקום הגדלת מצבת העובדים, שינוי מבנה התמריצים כדי לחזק את האזורים המצטיינים יותר, הקמת "הקילומטר האחרון" על ידי היצרנים עצמם (בדומה לעמדת רשות החשמל) ואף הקמת רשתות חלוקה במקום אלו של חברת החשמל ברשויות שמעוניינות בכך. בכלל, באוצר היו רוצים שחברת החשמל תעסוק פחות בייצור חשמל, ותפנה את מלוא הקשב הניהולי שלה לבניית הרשת. בחברת החשמל מתנגדים לכך, ומעוניינים להשתתף כשחקן תחרותי גם בייצור בנוסף לתפקידם בבניית הרשת.
"תוכניות הפיתוח מאוד שאפתניות, וצפויות להביא לקפיצת מדרגה באיכות הרשת ובאמינותה. יש הגדלה בהשקעות של חברת החשמל בתשתית, כחלק מהרפורמה של 2018 שמיקדה את החברה ברשת במקום בייצור - מה שיכול להביא לרשת מצטיינת", אומר אלעזר. אך גם זה לא מספיק, הוא מזהיר. לדבריו, דרוש מאמץ ממשלתי רחב להסרת חסמים, כדי שתשתית החשמל תוכל לעמוד בעולם החדש של ייצור מבוזר וביקוש גובר לחשמל - התשתית הבסיסית ביותר של החיים המודרניים.