ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר בצלאל סמוטריץ׳ / צילום: חיים צח-לע''מ
הייעוץ המשפטי לכנסת פרסם היום (ב') את עמדתו לגבי הצעת חוק ההסדרים לתקציב 2026, והתמונה שעולה ממנה מעוררת תסכול במשרד האוצר. לפי עמדת הייעוץ המשפטי יש לפצל מהחוק כשני שלישים מסעיפי החקיקה המופיעים ברשימת הרפורמות. ההכרעה הסופית על גורלן של תוכניות האוצר תתקבל השבוע בוועדת הכנסת, בתיאום בין יו"ר הקואליציה, ח"כ אופיר כץ, ובין שר האוצר בצלאל סמוטריץ'. ושם, נכון לעכשיו, התמונה שונה מאוד.
● ממחר: הרפתנים יעצור את אספקת החלב למחלבות כמחאה על רפורמת סמוטריץ'
● יו"ר רשות החשמל: "כשיש הגזמה במחירים, אין ברירה אלא להתערב"
בסביבת סמוטריץ' מבהירים כי הרפורמות המרכזיות שאותן ממליץ הייעוץ המשפטי לפצל - רפורמת החלב ורפורמת הפיקדונות בבנקאות - ימשיכו להתקדם בתוך חוק ההסדרים. שם טוענים כי המלצות הייעוץ המשפטי אינן מחייבות, ומדגישים תקדים לדבריהם מהממשלה הקודמת להעברת תוכנית בהסדרים שאליה התנגדו בייעוץ המשפטי: הרפורמה בכשרות של השר לשעבר מתן כהנא.
בפועל, תהליך הפיצולים הוא שלב קבוע ומוכר בחקיקת כל תקציב. הייעוץ המשפטי תמיד מפרסם רשימת המלצות רחבה לפיצול, גם אם לא בהיקפים הנוכחיים, ואז מתנהל משא-ומתן בין שלושה שחקנים: הייעוץ המשפטי שדורש לצמצם; האוצר שרוצה להשאיר כמה שיותר; ויו"ר הקואליציה שמנסה לאזן בין השניים, תוך שהוא מביא בחשבון גם שיקולים פוליטיים של המפלגות.
חלק מהפיצולים כבר סומנו מראש
בדרך-כלל, רוב ההכרעות מתקבלות עוד לפני הדיון הפורמלי בוועדת הכנסת, והדיון עצמו רק מגבש את מה שכבר סוכם. הפעם, ההכרעות טרם גובשו במלואן, אבל חלק מהפיצולים כבר סומנו מראש. כך למשל, חוק הערבויות, הרפורמה במשק הדלקים והתוכנית להקמת שדה תעופה משלים לנתב"ג - מסתמן - צפויים שלושתם לצאת מחוק ההסדרים במסגרת הסיכומים בין סמוטריץ' לכץ, ולא בהכרח בגלל עמדת הייעוץ המשפטי.
הפער הוא בין הפיצולים הללו, שהם מצומצמים יחסית ומתמקדים ברפורמות שאינן בראש סדר העדיפויות של סמוטריץ', ובין עמדת הייעוץ המשפטי, שדורשת לפצל גם את הרפורמות הגדולות. פער זה עלול ליצור עימות אם הממשלה תתעקש על הרפורמות, והייעוץ המשפטי יטען שלא יוכל להגן על החוק בבג"ץ, בטענה שלא התקיים בו דיון מספק בוועדות בשל לוח הזמנים המזורז - בדיוק כפי שקרה עם מס דירה שלישית בעבר.
עם זאת, באוצר גם מכירים דרכים לעקוף את הבעיה הזאת: ניתן למשל להקים ועדה ייעודית שתדון ברפורמה ספציפית אחת בלבד, ובכך לנטרל את הטענה שלא התקיים דיון מעמיק. שלד לוועדה כזו כבר קיים. כפי שפורסם לפני חודש בגלובס, סמוטריץ' שואף להעביר את חקיקת הרפורמה במשק החלב מוועדת הכלכלה של ח"כ דוד ביטן לוועדה למיזמים ציבוריים, בראשות ח"כ אוהד טל מהציונות הדתית, מפלגתו של סמוטריץ'. ועדה זו ממעטת להתכנס, ורוב הציבור מעולם לא שמע עליה, אבל תיאורטית ניתן יהיה לקיים בה מרתון דיונים ממושכים ברפורמה, בשעה שוועדות הכלכלה והכספים עוסקות בשאר הסעיפים.
בסביבת סמוטריץ' ובאגף התקציבים מדגישים שהיועצת המשפטית לכנסת עצמה, עו"ד שגית אפיק, הציבה דרישה של 60 יום לדיון בוועדות לפני ההצבעה הסופית, ו-60 הימים הללו עומדים לרשות הכנסת - מה שמקשה על הטענה שאין מספיק זמן.
המאבק על חוק ההסדרים מורכב במיוחד הפעם, ובממשלה יצטרכו לנווט בין הרצון של סמוטריץ' להעביר רפורמות ובין הצורך בהעברת חוק הגיוס, יחד עם הייעוץ המשפטי בכנסת. חוק ההסדרים שנוי במחלוקת מעצם היותו "עוקף חקיקה" בכנסת. לאורך שנים שורר מתח בין הממשלה, ובפרט משרד האוצר, ובין הלשכה המשפטית של הכנסת, סביב הרפורמות הכלולות בחוק. הפעם הוא התחזק במיוחד, לאחר שפסיקות בית המשפט העליון אילצו קבלת נוהל חדש, שלעמדת היועמ"שית שגית אפיק אינו מספק.
בינתיים, ההערכה בממשלה היא שההחלטה היא חלק ממשחק פוליטי. נראה שראש הממשלה בנימין נתניהו עצמו, ומזכיר הממשלה יוסי פוקס, מעורבים ועסוקים בניסיונות לגשר בין אינטרסים שונים.
אפיק למעשה מחסלת את הרפורמות שאיתן רצה שר האוצר בצלאל סמוטריץ' ללכת לבחירות: הרפורמה בחלב והרפורמה בבנקאות נמצאות במוקד, ופיצולן מחוק ההסדרים אל חקיקה רגילה יכול לגרום למסמוסן בוועדות הכנסת, והליך החקיקה עשוי שלא להסתיים לפני התאריך הקבוע בחוק לבחירות.
אלא שהפעם, למרות הניקיון היסודי מחוק ההסדרים של מרבית הרפורמות בו, קולה המתנגד של הממשלה לא נשמע. ההערכה היא, שהמתח שקיים בין הממשלה ליועמ"שית הכנסת בשאלת חוק ההסדרים מתנגש במתח אחר - בדיונים על חוק הגיוס מול הלשכה המשפטית של הכנסת, ולכן לממשלה אין רצון להתעמת על סוגיית ההסדרים.
גם רפורמת הדגל של האוצר בסכנה
אפיק הסתייגה גם ממס הרכוש שבכוונת האוצר לגבות, אבל לא שללה אותו. אך נתניהו יצטרך מצד אחד את היועמ"שית לחוק הגיוס, ומצד שני את שר האוצר שלו עם הישגים. מס הרכוש הוא המקור התקציבי להבטחה נוספת של סמוטריץ', לרווח את מדרגות מס ההכנסה, ובממשלה מעריכים שזו הרפורמה שתצלח את המשוכה הפעם, שכן היועמ"שית "רק" הסתייגה ממנו אבל לא קראה להוציא אותו מחוק ההסדרים, אך ספק אם תעבור משוכה נוספת במאבקים הפוליטיים הצפויים עליה בוועדות הכנסת.
ומה יעשה סמוטריץ', שהכריז בעבר שבלי רפורמה בחלב אין תקציב? בעניין זה, הייעוץ המשפטי סבור כי מדובר ב"רפורמה מקיפה המשנה סדרי עולם במשק החלב", וכי לא נעשתה לגביה עבודת מטה מספקת. העמדה מציינת כי לא ברור אם משרד החקלאות היה שותף כלל לגיבוש הרפורמה, וכי היא מעוררת קשיים משפטיים בשל פגיעה קשה בזכויות הקניין של הרפתנים.
גם רפורמת הדגל הפיננסית של האוצר, להקמת בנקים קטנים חדשים, עומדת בסכנה. מדובר ברפורמה שנועדה לפתוח את שוק הבנקאות לתחרות באמצעות יצירת מסלול רישוי מדורג, שיאפשר לחברות כרטיסי האשראי ולגופים חוץ-בנקאיים נוספים לקבל רישיון של "בנק קטן", לגייס פיקדונות מהציבור ולהעמיד אשראי.
לפי חישובי האוצר, הגברת התחרות עשויה לחסוך לעסקים קטנים ובינוניים כמיליארד שקל בשנה בעלויות מימון. הייעוץ המשפטי מכנה את הרפורמה "מקיפה ומשמעותית". הוא מציין כי תזכיר חוק שכלל את עקרונות הרפורמה פורסם, אך לא קודם לכדי הצעת חוק ממשלתית רגילה - ולמעשה שולב בחוק ההסדרים תוך עקיפה של הליך החקיקה המלא. עוד ציין הייעוץ, כי הרפורמה קשורה בחקיקה נוספת שטרם פורסם לה אפילו תזכיר, כך שלא ברור כיצד הכנסת יכולה לקבל את התמונה המלאה.
יתרה מכך, חידוש מס הרכוש על קרקעות, אחד הסעיפים הרגישים ביותר, זוכה כאמור לביקורת של הייעוץ המשפטי, שמציין כי "תידרש לגביו עבודה משמעותית שלא נכון לעשותה בהליך של חקיקת הסדרים". בניגוד לרפורמות אחרות, הייעוץ המשפטי אינו ממליץ במפורש לפצל את הסעיף - ככל הנראה משום שיש לו זיקה ישירה לתקציב המדינה מבחינת ההכנסות הצפויות. זאת, כאשר היעדר קשר ישיר לתקציב עצמו הוא הטיעון שבו משתמש הייעוץ המשפטי כדי לפצל סעיפים אחרים.
אלא כאן מסתתר סיבוך נוסף, שכן באוצר כרכו את ההכנסות ממס הקרקעות כמקור תקציבי ישיר לאובדן ההכנסות הנובע מריווח מדרגות מס ההכנסה - ההטבה המרכזית לציבור בתקציב הנוכחי, שעלותה מוערכת בכ-5 מיליארד שקל בשנה. את ריווח המדרגות דווקא אישר הייעוץ המשפטי, אבל אם מס הקרקעות ייפול בסופו של דבר, ההטבה במס ההכנסה עלולה להישאר עם מקורות תקציביים חלקיים, אפקט דומינו שעלול לסבך את מכלול התקציב. ההכנסות הצפויות ממס הקרקעות הן אומנם רק 1.75 מיליארד שקל ב-2026 - כשליש משווי ההטבה במס הכנסה - אבל הן אמורות לקפוץ ל-9.5 מיליארד שקל עד 2029.
רפורמות שמפוצלות נוטות להיתקע או להיגנז
ניסיון העבר מלמד שרפורמות משקיות שיוצאות מחוק ההסדרים, או מקודמות בנפרד, נתקעות בצנרת החקיקה במשך שנים ארוכות או נגנזות. חוק האיגוח, למשל, חיכה 20 שנה עד שהגיע לכנסת. החוק עבר קריאה ראשונה בפברואר 2025, ומאז הוא תקוע. דוגמה אחרת היא חוק ברוקר-דילר, שנועד לאפשר לחברות כמו רובינהוד להיכנס לשוק הישראלי. הוא הוגש ביולי 2025 מחוץ להסדרים - בדיוק כפי שדורש הייעוץ המשפטי - ולא זז מאז.
חוק הערבויות, שגם הוא צפוי להיות מפוצל השבוע, ממחיש את הבעיה באופן מובהק. מדובר באוסף של תיקונים נקודתיים בלא פחות מ-22 חוקים שונים, שנדרש בהם לשנות את המילה "בנקאית" כדי לאפשר גם לגופים פיננסיים אחרים להעמיד ערבויות. זו רפורמה שאינה שנויה במחלוקת, אין לה התנגדויות רציניות - אבל אין לה ערך אלקטורלי ושום פוליטיקאי לא ייאבק עליה. להעביר כל אחד מ-22 התיקונים הללו בנפרד, בוועדות שונות, בחקיקה רגילה - זו תהיה משימה בלתי אפשרית.