שר האוצר בצלאל סמוטריץ', החשבת הכללית מיכל עבאדי־בויאנג'ו / צילום: שלומי יוסף, רמי זרנגר
בשעה שנמשכים בקואליציה הוויכוחים על תקציב המדינה לשנת 2026, שהגיע לשלב דילול הרפורמות מחוק ההסדרים וחלוקת השורדות מתוכן לוועדות הכנסת, במשרד האוצר עסוקים במשימה מורכבת לא פחות: ניהול הוצאות המדינה בעשרות מיליארדי שקלים בחודש תחת מגבלות התקציב ההמשכי.
● הדיונים על חוק ההסדרים: אלו החוקים שפוצלו ממנו
● יועמ"שית הכנסת נגד התנהלות האוצר: "הליך החקיקה פוגע בכנסת"
באוצר כבר מתורגלים בעבודה ללא תקציב מאושר מהשנים האחרונות, אבל הפעם הפער האדיר בין מסגרת ההוצאה הזמנית לבין המתוכננת - כ־43 מיליארד שקל - עלול להציב אתגר תפעולי ממשי לאורך זמן. בפרט, שאין כל ודאות שהתקציב הרשמי בכלל יאושר בכנסת, על רקע משבר חוק הגיוס לחרדים.
חודש ינואר עוד עבר בצורה חלקה יחסית. החודש הראשון בשנת הכספים הוא כמעט תמיד החודש עם הוצאות הממשלה הנמוכות ביותר. פברואר ומרץ צפויים להיות מעט מורכבים יותר. אבל באוצר נערכים כבר לתרחיש החמור ביותר, שבו התקציב לא יאושר עד המועד הסופי הקבוע בחוק, 31 במרץ.
במקרה שכזה, שר האוצר בצלאל סמוטריץ' בוחן להפעיל מנגנון שהיה בשימוש בתקופת הקורונה: העמדת "קופסה" חוץ־תקציבית. מדובר בהקצאה ייעודית שאינה נספרת במסגרת מגבלת ההוצאה הרגילה, ומאפשרת מבחינה חוקית מימון הוצאות ללא תקציב מאושר.
מערכת הביטחון קודם
הקופסה, אם תידרש, תתמקד בעיקר במימון פעילות צה"ל והגופים הביטחוניים. על פניו, הפער בין תקציב הביטחון ההמשכי, שעומד על כ־110 מיליארד שקל, לבין המסגרת המתוכננת לשנה הנוכחית של 112 מיליארד, לא דרמטי - שני מיליארד שקל בלבד. אלא שבאוצר כבר חוששים מחריגות משמעותיות בתקציב הביטחון, גם מעבר למסגרת המוגדלת. גם אם הרגיעה הביטחונית תישמר, קיים חשש לפריצת מסגרת תקציב הביטחון במעלה השנה.
כבר במהלך 2025 נאלץ האוצר להגדיל את תקציב המדינה מ־619 מיליארד שקל לכ־650 מיליארד, בין היתר בשל התארכות המלחמה ומבצע "עם כלביא" באיראן. ככל שהמצב הביטחוני יחמיר, כך יגבר הלחץ להעמדת הקופסה ובסכומים גדלים של הרבה יותר משני מיליארדים.
מערכת הביטחון, ככל הנראה, תקבל את מה שהיא צריכה. אבל שאר משרדי הממשלה צפויים להרגיש את מגבלות התקציב ההמשכי בצורה קשה הרבה יותר. עם פער של יותר מ־40 מיליארד שקל בין המתוכנן למצוי, כל פרויקט חדש ייעצר והשירות לציבור יקוצץ - בבריאות, בחינוך, ברווחה ועוד.
איך עובד תקציב המשכי
כשלא מאושר תקציב חדש, המדינה פועלת לפי תקציב המשכי - מסגרת המבוססת על תקציב השנה הקודמת. ההתבססות היא על התקציב המקורי שאושר, ולא על התוספות שנכנסו בו במהלך השנה, ועל כן הפער התקציבי הגדול.
העיקרון הפשוט הוא שכל חודש מותר להוציא סכום השווה ל־1/12 מסך התקציב המקורי. אבל בפועל, הניהול גמיש יותר. התקציב ההמשכי הוא מסגרת שנתית, לא חודשית, והחשב הכללי אחראי לנהל את הסיכונים ולאפשר מרחב תמרון.
המשמעות המעשית היא שאם מזהים הוצאה דחופה שצריכה לצאת עכשיו, אפשר להקדים אותה על חשבון תשלומים שתוכננו לסוף השנה - תוך לקיחת סיכון מחושב שאולי הם לא יתממשו אם לא יעבור תקציב. כך למשל, מצא שר האוצר סמוטריץ' את ה־400 מיליון שקל הדרושים לתוכנית השיקום של קריית שמונה, מתוך כספים שהיו אמורים לצאת רק בנובמבר־דצמבר.
החשבת הכללית החדשה־ישנה מיכל עבאדי־בויאנג'ו, שנכנסה לתפקידה השבוע, נושאת עכשיו בנטל הכבד של ניהול התקציב ההמשכי. לצד הממונה על התקציבים מהרן פרוזנפר, שגם הוא החל בתפקידו לאחרונה.
סמוטריץ' סבור שלא תהיה כל בעיה להתנהל תחת תקציב המשכי עד סוף מרץ ומנסה לשכנע שהתקציב יעבור במועדו, למרות התסבוכת הקואליציונית. אבל בדרג המקצועי פועלים עדיין תחת חוסר ודאות מוחלט. גורם בכיר במשרד האוצר מתאר את המצב כ"אירוע כלכלי מטורף", ומזהיר שמעולם לא היה פער כה גדול בין תקציב המשכי לתקציב מתוכנן.
"את ינואר, יהלי (רוטנברג, החשכ"ל היוצא, א"ד) עוד איכשהו הצליח לעבור. את פברואר־מרץ כבר יהיה למיכל קשה יותר", הוא אומר. גורם אחר באוצר מוסיף כי לרוב המשרדים, חוץ ממשרד הביטחון, צפוי להיות קשה במיוחד עד שיעבור תקציב - אם יעבור.
הקושי בא לידי ביטוי כבר עכשיו. סיכומים עם גופי הביטחון והסכמי שכר חדשים מצריכים אישור ועדת חריגים ותיאום בין אגף התקציבים לחשב הכללי, תהליך שנעשה מורכב בהרבה בתקופת המשכי. גם הגמישות התקציבית של המשרדים נפגעת: העברות בין סעיפים, שינויים בתוכניות עבודה ופרויקטים חדשים - כולם דורשים אישורים שקשה יותר לקבל.
התרחיש הקשה
אם התקציב לא יעבור עד 31 במרץ, הכנסת מתפזרת אוטומטית ובחירות נקבעות לכשלושה חודשים לאחר מכן. גם אם תקום ממשלה חדשה מיד, לוקח לה עוד כמה חודשים להעביר תקציב מההתחלה. בתרחיש כזה, כל שנת 2026 תתנהל ללא תקציב מאושר.
במצב כזה, הקופסה החוץ־תקציבית היא אולי פתרון להוצאות הביטחון, אבל עדיין לא ברור איך יסתדרו שאר המשרדים עם פער מתמשך של כ־40 מיליארד שקל בין התקציב שבנו עליו לבין מה שהם מקבלים בפועל. "לאורך זמן זה יהיה קשה מאוד. בשלב מסוים ניאלץ לעשות Shut Down", אומר הגורם הבכיר באוצר. "פרויקטים ייפגעו, השירות לציבור ייפגע".
חקיקה בזמן משבר
קופסה חוץ־תקציבית אינה פיתרון קסם. בניגוד לתקציב רגיל שדורש רוב קואליציוני, קופסה מחייבת חקיקה מיוחדת - ובמצב של ממשלת מעבר, נדרשת הסכמה בין הקואליציה לאופוזיציה. סמוטריץ' מעריך שבכל הנוגע לביטחון אפשר יהיה להגיע להסכמות, אבל זה רחוק מלהיות מובן מאליו בעיצומו של משבר פוליטי.
מעבר לקושי הפרוצדורלי, יש גם ביקורת כלכלית על עצם השימוש בקופסאות. מנגנון זה מאפשר לממשלה להוציא מיליארדים רבים - ואולי עשרות מיליארדים - מחוץ למסגרת התקציבית המסודרת, תוך עקיפה דה־פקטו של כללי המשמעת הפיסקלית. בתקופת הקורונה הועמדו כמה קופסאות כאלה בהיקפים עצומים, מה שתרם לזינוק בגירעון וביחס החוב־תוצר של ישראל ליותר מ־70%.