איך חצי קילומטר של שרירותיות תקציבית חרץ את גורלן של שלוש ערי פיתוח

שדרות, אופקים ונתיבות הוקמו כערי פיתוח דומות. אולם, דוח מבקר המדינה שפורסם השבוע חושף פערים דרמטיים שנפערו ביניהן - עוד לפני 7 באוקטובר.

● "ישראל היא כבר לא מדינת אי": ראיון אופטימי עם מנכ"ל משרד האוצר
● מבקר במפעל בשדרות יתקשה להאמין שזו חברה בשווי של מעל 7 מיליארד שקל

ההשקעה הממשלתית המסיבית בשדרות, שנועדה לפצות על שנים של ירי טילים, הקפיצה את מעמדה הסוציו־אקונומי. מנגד, שכנותיה בנגב שנדחקו מסדר העדיפויות נותרו מאחור ומעמדן לא התרומם. כעת, כשתוכניות השיקום לדרום עומדות על הפרק, מגיעה הזדמנות לתיקון היסטורי - אך כלל לא בטוח שהמדינה תשכיל לנצל אותה.

שרירותיות קטלנית

בסוף שנות ה־90, עם השקת המדד החברתי־כלכלי של הלמ"ס - שמשלב הרכב דמוגרפי, השכלה וחינוך, רמת חיים, תעסוקה וגמלאות - דורגו שלוש הערים בתחתית הרשימה הארצית. אולם, דוח המבקר חושף כי מאז ועד 2021, שדרות נפרדה מהמגמה: בעוד שנתיבות ואופקים חוו דעיכה החל מאמצע העשור הקודם, שדרות רשמה זינוק משמעותי שבידל אותה. החל מ־2003 הזרימה הממשלה מיליארדי שקלים לשדרות, עקב המצב הביטחוני המורכב. האזור הוגדר תחת הגדרות משתנות - מ"שדרות רבתי", דרך "עוטף עזה" ועד "חבל התקומה" של ימינו. אלו התרחבו בהתאם לחוות דעות ביטחוניות.

ואז, בשנת 2012, התקבע גבול הזכאות להטבות על טווח של 7 ק"מ מהרצועה, החלטה שחוללה שינוי דרמטי: המבקר מראה כי עד 2003 הפערים בתקציבי הערים היו זניחים, אך מאז העלייה הממוצעת בהכנסות הרשות לתושב בשדרות זינקה ל־150 שקל - פי 2.5 מאופקים (66 שקל) ופי 4 מנתיבות (35 שקל).

דוח המבקר מצטט מחקרים המצביעים על "מלכוד העוני" של הרשויות המקומיות באזור: ככל שהאשכול החברתי־כלכלי של התושבים נמוך יותר, כך פוחתת יכולתה של הרשות לספק שירותים בסיסיים, מה שמרחיב עוד יותר את הפערים. המצב החברתי משפיע ישירות על גביית הארנונה ממגורים, וחשוב מכך - על האטרקטיביות של העיר לעסקים, המהווים את מקור ה"רווח" המרכזי של הרשות. במילים אחרות: המימון הממשלתי העודף לשדרות שימש כמנוף, שאפשר לה לייצר סביבה עסקית ושירותים ששכנותיה פשוט לא יכלו להרשות לעצמן.

הפער התקציבי מתורגם ישירות לחינוך: דוח המבקר מצביע על כך ש־2023 עמדה העלות לתלמיד בשדרות על יותר מ־29 אלף שקל, לעומת פחות מ־25 אלף באופקים ובנתיבות. התוצאות בשטח דרמטיות: שיעור הזכאות לבגרות בשדרות נוסק ל־81.4%, בזמן שבנתיבות הוא מגרד את ה־60% ובאופקים צונח ל־50% בלבד. גם איכות ההוראה מושפעת, כאשר בשדרות כ־40% מהמורים מחזיקים בתואר שני, לעומת כ־30% בשכנותיה.

במענת למסקנות הללו בעיירת שדרות זוקפים את ההצלחה לשילוב בין תקציב ממשלתי לניהול עירוני שמשך הגירה חיובית.לעומת זאת, בנתיבות מצביעים על שרירותיות קטלנית. בעירייה טוענים כי הדרתם מתקציבי ה־7 ק"מ - בשל מרחק של חצי קילומטר בלבד מהגדר (7.5 ק"מ). "כבר לפני מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר העירייה פנתה לממשלה וטענה כי יש פגיעה בחוסן הביטחוני, הכלכלי והחברתי בהדרתה מתקציבים. מציאות זו יצרה עוולות המקרינות על החוסן הביטחוני-כלכלי-חברתי של התושבים בהיעדר תקציבי סיוע לשיפור המענים לתושבים", צוין בדוח המבקר, כשהוא מצטט את דברי העירייה.

"העיר שהכי סבלה"

"מגיע לשדרות, היא העיר שסבלה יותר מכולן", אומרת ד"ר רינה דגני, מומחית לכלכלה אורבנית והבעלים של קבוצת גיאוקרטוגרפיה. "שדרות קיבלה הטבות ששכנותיה לא קיבלו. בעוד שאופקים הפכה לשכונת צמודי קרקע של באר שבע ונתיבות מתרוממת בפני עצמה, שדרות היא הבירה של העוטף".

לדברי דגני, הזינוק של העיר אינו מקרי: "יש קשר בין תקציבים ממשלתיים להצלחה של עיר ולשירותים שהיא נותנת. כבר בשנות ה־50 עמדו כלכלנים על כך שמדינה צריכה לתת לאזרחיה שירותים שווים; אם יישוב נמצא בשוליים ובאזור גבול, הוא חייב לקבל שירותים לא פחותים - ואלו עולים שם יותר כסף".

פרופ' ערן רזין מהמחלקה לגיאוגרפיה באוניברסיטה העברית, החוקר את ערי הדרום כבר ארבעה עשורים, טוען כי הפער בתקציבים הוא רק חלק מהסיפור. לטענתו, השינוי בשדרות החל עוד בשנות ה־80 בזכות מיקום אסטרטגי ומנהיגות מקומית: "שדרות הייתה אזור עדיפות לאומית שהכי קרוב לתל אביב בגבולות הקו הירוק. עמיר פרץ, שהיה אז ראש העירייה, ידע לנצל את זה בשונה מהמנהיגות המקומית לפניו. הוא קידם פיתוח מסיבי והשקעות בתעשייה ש'ייבשה' אזורי תעשייה שכנים, כמו למשל באשקלון".

לדברי רזין, העיר עברה טלטלות פוליטיות וביטחוניות קשות מאז כהונתו של פרץ, אך שמרה על יתרון ניהולי: "החל מהאינתיפאדה השנייה שדרות סבלה מאוד במשך דור, אך לצד זאת מדובר בעיר מנוהלת היטב, שראש העיר שלה מקושר".

על אופקים הוא מוסיף: "היא מצליחה למשוך אוכלוסייה מבאר שבע בזכות הטבות מס ובתים פרטיים, למרות שהייתה תחת ועדה קרואה שנים רבות. בקיצור - התרחשו בערים הללו שינויים טקטוניים שאינם קשורים רק לתקציבים הממשלתיים".

דמוגרפיה של פירוד

ואכן, נתוני ההגירה בין 2020 ל־2022 מאששים את הפערים: בעוד ש־15% מהמהגרים לנתיבות ולאופקים הגיעו מערים חרדיות, לשדרות הגיעו 4% בלבד. גם מקור המהגרים שונה בתכלית: שדרות קלטה בעיקר תושבים מאשקלון (26%), בעוד אופקים הפכה ליעד מבוקש עבור תושבי באר שבע (42%). השורה התחתונה משתקפת במדד הסוציו־אקונומי של התושבים החדשים: המהגרים לשדרות הגיעו עם דירוג ממוצע של 5.4, לעומת 4.8 בנתיבות ו־4.5 באופקים.

"הנתונים שהמבקר מציג מצביעים על חלמאות מתמשכת ובלתי נסבלת", אומרת פרופ' נורית אלפסי, ראש המגמה לתכנון ערים באוניברסיטת בן־גוריון בנגב וחברה בוועד המנהל של ארגון המתכננים. "המדינה ריכוזית מאוד אך גם מפורקת: משרד החינוך, רמ"י, התחבורה, התרבות - לכל אחד יש אג'נדה משלו, והרשויות המקומיות נאלצות להיאבק זו בזו במקום להתאחד. זה סיפור של רשויות שעובדות האחת נגד השנייה".

לדבריה, הלחץ להקמת יחידות דיור רק מחמיר את המצב: "אופקים הוכפלה ורוצים לעשות זאת גם לשדרות. אלו תוכניות שמזניחות את מרכזי הערים הוותיקים וגורמות לשקיעתן ללא תשתיות. אנחנו רואים מלחמת 'כל בכל' בדרום וחוסר חשיבה אסטרטגית של המדינה".

בדוח מבקר המדינה הובע חשש כי תוכניות הממשלה ל"חבל תקומה" עלולות להפוך למשחק סכום אפס על חשבון נתיבות ואופקים. דוגמה מובהקת היא החשש מבריחת מורים; המבקר מציין כי משרד החינוך אף הודה שתוכנית התמרוץ נועדה "לתמרץ עובדים לעבוד באזור אחד על פני אזורים אחרים". כמענה לכך, קורא המבקר לאמץ מודל של "אזוריות חדשה": פתרונות אזוריים במקום עירוניים, שיחזקו את המרחב כולו. לפי המבקר, על ההשקעה לעבור דרך "מרחב שיש בו מרכיבים, נרטיב ותפקודים משותפים, המתקיימים בו־זמנית".

גם בנק ישראל הדגיש במרץ 2024 כי שיקום הדרום חייב להתייחס למרחב הגיאוגרפי כולו, ולא רק ליישובים שפונו. הערים והקיבוצים חולקים את אותן תשתיות תעסוקה, בריאות ותחבורה, ולכן הפרדתם היא שגיאה כלכלית.

לקחת צעד אחורה

אולם המבקר תוקף את הפער בין התיאוריה למעשה: בעוד שמינהל התכנון מדבר על "תכנון מבוסס מרחב", תוכנית החומש של מינהלת תקומה נותרה תחומה לאזור גיאוגרפי צר. המבקר קבע כי המינהלת "הקדישה משאבים מצומצמים לשיתוף השלטון המקומי - המחזיק בידע העמוק ביותר על הצרכים והפוטנציאל של המקום - והשפעתו על התוכנית ויישומה מוגבלת".

לדעת פרופ' אלפסי, המפתח טמון במעבר למודל של אשכול אזורי חזק. "קיים כיום 'אשכול הנגב המערבי', אך הוא וולונטרי. הוא יכול להיות כלי שיעזור לרשויות להיתמך מההצלחה זו של זו במקום להתחרות". אלפסי טוענת כי המדינה צריכה "לקחת צעד לאחור" ולהעביר את הסמכויות לשטח. "כולן נאבקות להקים אזורי תעסוקה בגלל הארנונה. במודל של אשכול בו ההכנסות משותפות, לא חייבים תעשייה בכל עיר; נתיבות תוכל להתמחות בחינוך דתי ושדרות בתרבות והשכלה. כל אחת וההתמחות שלה, בלי תחרות הרסנית על משאבים".

ממשרד רה"מ נמסר בתגובה: "משרד ראש הממשלה קידם ואישר שתי תוכניות שיקום ופיתוח אופרטיביות, בין־משרדיות ועתירות תקציב, הממוקדות ביישובי הנגב המערבי (בין היתר נתיבות ואופקים) ובאשקלון. יצוין כי מבקר המדינה התייחס לתוכניות אלו בדוח וציין אותן לחיוב.

משרד ראש הממשלה רואה בתפיסה האזורית כלי אסטרטגי מרכזי לקידום תכניות לפיתוח מרחבי. בדומה לתוכניות קודמות, התוכניות הנוכחיות גובשו כמענה "מבוסס מקום" (Place-based) והוליסטי, הבוחן את המרחב כולו. כך למשל, תחום האגרי־טק זכה למענה משלים וממנף בתוכנית הפיתוח של הנגב המערבי.

באשר לטענות בדבר פערים בין הרשויות אופקים ונתיבות לבין שדרות, המציאות בשטח מעידה אחרת: אופקים ונתיבות הן שתיים מהערים בעלות שיעורי הצמיחה הגבוהים ביותר בישראל בשנים האחרונות. הערים הללו השלימו "קפיצת מדרגה" דרמטית - מעיירות פיתוח לערים מובילות ומרכזיות בדרום".