דיון של ועדת הכספים בחוק ההסדרים, פברואר האחרון / צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת
בעת כתיבת שורות אלה, תקציב המדינה טרם עבר בקריאה שנייה ושלישית בכנסת. עדיין לא ברור האם יעבור בקלות יחסית ויבטיח לממשלה עוד חודשים של שקט, אך כבר עתה ניתן להבין כי אגף התקציבים במשרד האוצר - ה"סיירת" הכל־יכולה של המגזר הציבורי - יוצא מהתהליך חבול ומאותגר.
האגף מתמודד עם ניסיונות בוטים להתערבות בעצמאותו, אך נותר עם כוח רב ועם חידה אחת גדולה: מתי ישבור הממונה החדש, מהרן פרוזנפר, את שתיקתו הרועמת, ולאן תוביל הקדנציה שלו את האגף?
● באוצר סוף סוף מבינים שלעסקים לא נשאר אוויר
● תחמוק מפיליבסטר: הקואליציה דחתה אישור התקציב לשבוע הבא
אגף התקציבים אמון על הכנת התקציב על כל סעיפיו. הוא מכין את התוכנית התלת־שנתית ("הנומרטור") המהווה אומדן להכנסות והוצאות המדינה, מגבש את הרפורמות הגדולות של חוק ההסדרים ובונה את יעדי הגירעון וההוצאה.
חוזקו של האגף התבסס בשנות ה־80, סביב תוכנית הייצוב. היציאה מהמשבר הכלכלי העלתה על נס את פעילות הכלכלנים באגף והיוותה נקודת מפנה במדיניות הכלכלית של המדינה. המשבר והתוכנית שגיבש האוצר ביססו את הצורך בשמירה על מסגרת תקציבית וביצירת חוק ההסדרים בצד התקציב - החוק המשפיע ביותר על הכלכלה הישראלית עד היום.
בשני העשורים האחרונים האגף הוא זה שהוביל את המדיניות הפיסקלית הממשלתית, שכללה צמצום של הוצאות הביטחון והחוב הממשלתי, לצד הגדלת שירותים אזרחיים בהתאם לגידול באוכלוסייה ושמירה על גירעון נמוך. הוא חתום על שורת רפורמות שעיצבו את המשק, מהנמלים דרך העלאת גיל הפרישה לנשים ועד חוקי המטרו. באופן מסורתי, האגף מהווה שומר סף המציג את עמדותיו המקצועיות בפומבי וללא מורא מול הדרג הפוליטי במטרה לשמור על האינטרס הציבורי.
הביקורת על האגף והשחיקה במעמדו
לצד עוצמתו, התגברה לאורך השנים גם הביקורת על האגף: טענות על כוחנות ודורסנות מול משרדי הממשלה המקצועיים, על גילם הצעיר וחוסר ניסיונם של הכלכלנים לעומת כוחם הרב, ועל השימוש בחוק ההסדרים שספג ביקורת בבג"ץ. פוליטיקאים טענו לא פעם כי האגף "ממסמס" את החלטותיהם - "מסמוס, טרפוד וטינוף", כפי שכינה זאת בעבר מנכ"ל המשרד לשעבר שי באב"ד.
קשה להסיק על מעמדו הנוכחי של האגף רק על סמך תקציב שעובר בשיא מלחמה ובשנת בחירות, אך במהלך העבודה עליו נרשמו אירועים חריגים. אלו מתחדדים על רקע הניסיונות הפומביים של הממשלה הנוכחית להחליש את הדרג המקצועי ולהתעלם ממנו.
כך למשל חוק ההסדרים, שרוקן מתוכן לאחר ששני שלישים מהרפורמות שהציע האוצר פוצלו בוועדת הכנסת. רק שיעור מזערי מהן נותר בחוק למרות התנגדות היועצת המשפטית של הכנסת. באגף יכולים לטעון כי זו נפילה של השר או הממשלה, אך בפועל חוק ההסדרים מוכתב לרוב על ידי אנשי האוצר, המשתמשים בתקציבי המשרדים כמנוף להסכמה על רפורמות.
במהלך הדיונים על החוק נרשמו שיאים חדשים: הכנסת פיצלה לראשונה בהיסטוריה את "חוק הקאפ" המסדיר את ההתחשבנות בין קופות החולים לבתי החולים (שאוחד מאז מחדש), ודרמה נרשמה סביב פיצול הקמת מאגר אשראי לעסקים - רפורמה שבבנק ישראל כינו "החשובה ביותר". באגף קראו להעביר את הרפורמה והאשימו את הוועדה בטרפוד הרפורמה, אך היועצת המשפטית של הכנסת הטיחה בנציגיו כי הם אלו שטרפדו אותה - כאשר לא דירגו אותה בין חמש הרפורמות החשובות של המשרד כפי שהוצגו לה.
מנגד, האגף הצליח להעביר כמעט לבדו רפורמה משמעותית לעידוד התחרות בבנקאות. לצד המפלה של האגף בחקיקה, אפשר לציין את חולשת שר האוצר מול חברי הכנסת ה"מורדים" בליכוד וכן את מינויו המאוחר של מהרן פרוזנפר, שנכנס לתפקיד כשסבב החקיקה כבר היה בשיאו. עוד לפני כניסתו, הביעו באוצר התנגדות למתווה חוק הגיוס ושרטטו את פגיעתו בכלכלה הישראלית - וזה היה האחרון מגילויי הדעת העצמאיים של האגף.
שתיקה רועמת אל מול הכספים הקואליציוניים
בשונה מן העבר, באגף לא השמיעו קול אל מול הכספים הקואליציוניים החריגים (5 מיליארד שקל) שעברו בזמן המלחמה. הוא גם לא תקף את פריצת המסגרות הפיסקליות והגדלת הגירעון המתוכנן מ־3.2% ל־4.9%. בתוספת התקציבית למלחמה יוחדו 6 מיליארד שקל לצרכים שונים ללא פירוט וללא מעורבות אנשי המקצוע - מצב שתוקן רק לאחר ביקורת בכנסת.
"אין מצב שאגף התקציבים היה עובר על זה בשתיקה בעבר", אומר גורם כלכלי בכיר לגלובס. "קודמיו של מהרן היו ממהרים לגנות העברת כספים קואליציוניים באמצע מלחמה, תקציבים ללא פירוט ופריצת מסגרות כה בוטה". לדברים אלו ניתן להוסיף שבנק ישראל, שנזהר בביקורתו על הממשלה, דווקא קרא לה שלא לאמץ את הכספים הקואליציונים ולבטל הטבות מס שהן חלק מהתקציב בשנת בחירות כדי לצמצם את ההוצאה הציבורית.
"אי אפשר להסתכל על אגף התקציבים מבלי לראות מה קורה בממשלה: מנסים להשתיק כל ביקורת. מתעלמים באבחה אחת מהיועמ"שית, ומקבלים החלטות על הראש שלה, אז מה זה פקידים באוצר?", מוסיף גורם אחר.
להחלשה המכוונת של האגף מתייחס גם יואל נוה, שהיה הממונה על התקציבים והכלכלן הראשי במשרד האוצר בעשור הקודם. "ייתכן שהמאמצים מצליחים, וזה מאוד קל כשאין ממונה על תקציבים במשך חצי שנה עם תקציב לא מסודר ולא אחראי", הוא אומר. "אני לא מזלזל ביכולותיהם וכוחם של הסגנים באגף, אבל יש בעיה במעמדו של האגף כשהוא ללא ממונה גם בתוך המשרד וגם מול השר".
לדברי נוה, התקציב לא נעשה מתוך רצון אמיתי לגבש תוכנית כלכלית, אלא מתוך רצון למנוע בחירות. כתוצאה מכך נעשו צעדים שאינם רלוונטיים, כמו קביעת תקציב הביטחון על 112 מיליארד שקל - שהיה לדבריו "סתם מספר" כדי לקבוע מסגרת ולהעביר את התקציב לכנסת (התקציב קפץ מאז ל־143 מיליארד שקל). "אף אחד לא עושה עבודת מטה ולא יודע לתמחר את הוצאות הביטחון שאיבדו שליטה", הוא מוסיף.
גם ההתעסקות בחוק ההסדרים לא הייתה רצינית לדבריו, "כי לא עושים רפורמות בשנה אחרונה לכהונה". החמור מכל, לטענתו, זו ההתנהלות הסקטוריאלית של המשרד בהשפעת השר: "ברור שאין משמעת תקציבית שמחלישה את האגף כשלא באמת רוצים תקציב. והממונה? לא נשמעה ממנו מילה, והוא אמור להיות הקול השפוי. לפוליטיקאים נוח להתנהל ללא מגבלה אמיתית". נווה מזהיר כי הציבור הוא שישלם את המחיר: "בסוף צריך את הכסף הזה מאיפשהו, וזה יבוא על חשבון חינוך, בריאות ועם יותר מסים".
חוסר האמון מול הדרג הפוליטי הורווח ביושר?
משורה של עדויות שהגיעו לידי גלובס עולה כי הדרך להחלשת האגף עוברת גם דרך פונקציות אחרות במשרד. כך, מתחילת הקדנציה כוחו של המשנה למנכ"ל, ישראל מלאכי, עולה באופן משמעותי והוא משמש כמשרת אמון של השר. מלאכי, ששימש קודם לכן כגזבר המועצה המקומית מטה בנימין, מעורב בהחלטות מהותיות של המשרד, ויש טענות שהוא מתערב בנושאי פנים, רווחה, ובסוגיות הקשורות לחברה החרדית וליו"ש. נטען כי בכירי האוצר, שאינם כפופים לו רשמית, מגיעים לישיבות ומקבלים ממנו הנחיות.
הדבר אף קיבל ביטוי בדוח מבקר המדינה, שמצא כי לתקציב המלחמה (2023-2024) הוכנו שתי גרסאות - האחת של אגף התקציבים והשנייה של המשנה למנכ"ל המשרד. היועץ המשפטי של המשרד ביקר בתוקף את עקיפת אגף התקציבים, המופקד על הכנת התקציב, אך השר בחר בגרסתו של המשנה על רקע הפערים מול האגף. יש הטוענים שהאגף "הרוויח ביושר" את חוסר האמון מול הדרג הפוליטי בשל עצמאותו העיקשת הפוגעת ביכולת המשילות של השרים. טענה זו עלתה כבר ב־2017, כשהשר דאז משה כחלון הקים את ועדת קוצ'יק לבחינת מבנה המשרד וכוחו של המנכ"ל.
עם הקמת הוועדה חברי כנסת מהאופוזיציה קראו שלא לאמץ את מסקנותיה שכן היא הוקמה לטענתם כדי להכשיר השתלטות פוליטית על אנשי המקצוע. אלא, שבמסקנותיה ובניגוד לחלק מהציפיות - היא עמדה על עיקרון עצמאותו של אגף התקציבים.
בין חברי הוועדה נמנה עו"ד דרור שטרום, לשעבר הממונה על ההגבלים העסקיים. "קרבות היו תמיד. רם בלינקוב התפטר מתפקיד הממונה לאחר שעקפו אותו ועשו סיכום פוליטי מאחורי גבו", הוא אומר לגלובס. "ראשי האגף תמיד סבלו מהפער שבין הראייה הפוליטית לראייה התקציבית הטהורה. אבל היה צורך לחזק את האגף כגוף שנותן תמונת מראה ומשקף לציבור את גודל הסטייה ממינהל תקין. בדיונים האחרונים בכנסת מצאתי אגף חזק; הם מקצועיים וחדים ועובדים יפה בנסיבות קשוחות של כיפוף הדרג המקצועי".
שטרום מתאר את שנות ה־80 כ"תור הזהב" של האגף, ומסמן את מתווה הגז כנקודת השבר שמאז נעה המטוטלת לכיוון החלשת הדרגים המקצועיים. "היו שם פיטורים של יו"ר רשות החשמל והממונה על התחרות שבפועל 'התפוטר'. מאותו רגע העולם השתנה. כוחם של הפוליטיקאים הפך לכוח לא מבוקר. אם היה ראש אגף מנוסה שיודע גם 'להרים כיסא ולשבור שולחן', אולי היינו רואים תקציב מעט אחר".
ואולם, גם אם האגף נמצא בנחיתות מסוימת, נותר לו כוח רב שמעטים מודעים לטיבו. דוח מבקר המדינה הראה כיצד עם תחילת המלחמה הציג אגף החשב הכללי נתונים על רזרבות של 30 מיליארד שקל, בעוד שלפי אגף התקציבים הרזרבה האפקטיבית הייתה אפס. המבקר התייחס לחוסר השקיפות בסיכומים התקציביים שמבצע האגף מול המשרדים, שאינם חשופים להנהלת האוצר ומבוצעים כהעברות במהלך השנה.
מוקד כוח נוסף הוא הסמכות לבצע העברות בין תקנות תקציביות ללא צורך באישור ועדת הכספים (הנדרש רק בשינויים בין תוכניות). פרקטיקה זו משמרת את כוחו של האגף מול המשרדים, שזקוקים לאישורו לכל תוספת קטנה. הביקורת היא על שימוש יתר בשיטה זו ולעיתים אף על תקצוב חסר מכוון מלכתחילה כדי לשמר גמישות וניהול סיכונים הרחק מעין הציבור.
המבקר האיר זרקור על מוקד כוח נוסף של האגף: העברות תקציביות המבוצעות לאורך השנה. בעוד שוועדת הכספים נדרשת לאשר העברות בין תוכניות שונות, בסמכות האגף לבצע העברות פנימיות בין תקנות תקציביות באופן עצמאי. פרקטיקה זו משמרת את כוחו של האגף מול משרדי הממשלה, שאינם רשאים לבצע שינויים כאלו לבדם. הרציונל הוא הצורך בגמישות אל מול ה"הפתעות" של הכלכלה הישראלית, אך הביקורת מצביעה על שימוש יתר במנגנון הזה, ולעיתים אף על תקצוב חסר מכוון מלכתחילה. במצב כזה, על כל תוספת לקו אוטובוס או להקמת כיתה, נדרש השר הרלוונטי לבקש את התקציב מהאגף - ולעיתים גם לתת משהו בתמורה.
שמירת כוחו של האגף נועדה אמנם לאפשר גמישות תקציבית וניהול סיכונים כדי לא לפרוץ את המסגרות כש"הכסף על השולחן", אך המתודולוגיה הזו נותרת לרוב נסתרת מעין הציבור וגם מעיניהם של יתר האגפים במשרד. היא כוללת, למשל, הנחות עבודה שלפיהן משרד מסוים לא יצליח לנצל את כל התקציב שניתן לו, ולכן נרשם בספרים סכום מסוים כשבפועל באגף יודעים שיוכלו להשתמש בחלקו לצרכים אחרים.
"תמיד ירצו לנגח את אגף התקציבים"
נתוני מרכז המידע והמחקר של הכנסת, שבחנו את מאות השינויים בתקציב בין השנים 2016-2023, מחזקים את התמונה. בשנת 2022, שהייתה השנה האחרונה לפני המלחמה, 64% מכלל התוכניות (288 במספר) השתנו במהלך השנה ביותר מ־5%. בשנה שקדמה לה, לשם השוואה, מדובר היה ב־25% מהתוכניות בלבד. ייתכן שהזינוק קשור לכך ש־2022 הייתה השנה השנייה בתקציב דו־שנתי, המקשה על חיזוי מדויק, אך במרכז המחקר מדגישים כי חלק מהשינויים נובע מתכנון מקורי לקוי של התקציב.
כבר ב־2018 הצביע מבקר המדינה על כך שבמשך שנים האגף "ניפח" תוכניות תקציביות מסוימות כדי להסיט מהן כספים לצרכים אחרים, לצד תוכניות שתוקצבו בחסר מתמשך. המבקר הפנה אצבע מאשימה למעורבות יתר של האגף ולחוסר שקיפות, שבאו לידי ביטוי גם בתקצוב רזרבות במשרדי הממשלה שאינן ניתנות לשימוש ללא אישור האוצר. באגף טענו מאז כי ליקויים רבים תוקנו והשקיפות גדלה, אך בכנסת מציינים כי אישורה של ועדת הכספים נדרש רק בשינויים בין תוכניות, ולכן אין נתונים זמינים על שינויים ברמת ה"תקנות" התקציביות, ואין יכולת ממשית לעקוב אחר שינויים ברמה זו.
"הפער בין הספר הכחול המופץ לציבור לבין התקציבים במערכות הפנימיות נאמד בעשרות מיליארדי שקלים", אמר לגלובס גורם כלכלי בכיר. "המספרים במסגרת אמנם מסתדרים בסוף השנה, אבל הדרך לשם רצופה בשינויים שמבוצעים 'בין לבין', וזהו מקור מרכזי לחוסר האמון בין האגף למשרדי הממשלה, לשרים ואפילו ליתר האגפים באוצר".
נוה טוען כי למרות הביקורת, האגף הוא גורם קריטי ליציבות. "תמיד ירצו לנגח את אגף התקציבים, אבל בסופו של דבר, מאז 1985 ועד לאחרונה, המטרות המאקרו־כלכליות של ישראל הושגו כולן - יחס חוב־תוצר בירידה והצטמצמות הוצאות הביטחון כאחוז מהתוצר. מי שהוביל את זה הוא האגף, המהווה את הבלם היחיד במערכת שבה אף אחד לא רוצה לחסוך וכולם רוצים עוד כסף", הוא אומר. "הבעיה היא שהכסף זורם ללא מגבלה למטרות לא ראויות ואולי פוליטיות בתקופת מלחמה, ולכן דרך ניהול התקציב של האגף היא לא האישיו לעומת התוצאה המזעזעת שאנחנו רואים כרגע".
לעומתו, שטרום אינו מודאג ממעמדו של האגף בטווח הרחוק. "יש לאגף כוח אדיר, ואני לא מוטרד מהמאבק החריף שבו הוא נמצא. בסופו של דבר, יש להם כוח בקביעת מסגרות התקציב, בבנייתו ובהעברות התקציביות. אני מכיר את האנשים ובטוח שהם ידעו להתמודד", הוא מסכם.
ממשרד האוצר נמסר: "אגף תקציבים מוביל בימים אלה את בניית תקציב 2026. האגף פועל בתחומו באופן איתן, עצמאי ומקצועי כשכלכלת ישראל ורווחת אזרחי ישראל לנגד עיניו. כך היה בעבר, וכך קורה היום".