האזהרות על עתידו הפיננסי של הביטוח הלאומי אמנם מלוות את המשק הישראלי כבר שנים, אך בשבוע שעבר הן קיבלו תוקף רשמי ומיידי: משרד האוצר פרסם את תחזית התקציב התלת־שנתית (הנומרטור), ובה אזהרה מטרידה שלפיה כבר בשנת 2029 למוסד לא יהיו די הכנסות כדי לעמוד בהתחייבויותיו ולשלם את מלוא הקצבאות לאזרחים. מדובר בהקדמה דרמטית של המשבר ביחס לכל התחזיות הקודמות.
● המשרוקית של גלובס | הביטוח הלאומי נדיב מדי? תלוי על מה בוחרים להסתכל
● בלעדי | דוח חדש: השכר במגזר הציבורי נשחק, ושיעור העובדים המצטיינים ירד
הערכות קודמות, בהן של בנק ישראל משנת 2019, היו קודרות פחות - ואולם מאז נכנסו לתוקפן רפורמות שונות שהחריפו את מצבו הפיננסי של הביטוח הלאומי. בעקבות הדוחות הקודמים אמנם הוקמו במהלך השנים ועדות ציבוריות שונות, אך ממצאיהן אומצו באופן חלקי בלבד. בעוד שחלק מהזכאויות הורחבו קצבאות אחרות נשחקו, וכל הפתרונות שעל הפרק מצריכים אומץ ציבורי ופוליטי שלא נראה באופק. בקצב הזה, מזהירים המומחים, המשק הישראלי דוהר לקראת מציאות כואבת שבה כולנו נשלם יותר לביטוח הלאומי - ונקבל ממנו הרבה פחות.
קצבאות הסיעוד מתרבות והקופה מתרוקנת
המוסד לביטוח לאומי הוא הגוף האחראי על הביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה. הוא גובה כסף ממבוטחיו ומעניק קצבאות בשורה של תחומים, כמו זקנה, נכות, ילדים, אבטלה, אמהות, סיעוד ועוד. הכנסותיו של הביטוח הלאומי מורכבות על פי החוק מכמה מקורות: תקבולי הגבייה מהעובדים והמעסיקים והשתתפות הממשלה באמצעות תקציב המדינה במימון. במשך שנים שבהן התקבולים עלו על הקצבאות נוצרו עודפים, שאותם העביר הביטוח הלאומי למדינה כמעין קרן באג"ח יעודיות - וקיבל עליהן ריבית.
הדוח האקטוארי האחרון של הביטוח הלאומי פורסם ביחס לסוף שנת 2022 באוגוסט שנה שעברה. שם מצוין כי החל משנת 2023 התשלומים גבוהים מהתקבולים ולא מועברים יותר עודפים. הקרן עמדה באותה עת על 245 מיליארד שקל, ולכן משנת 2030 המוסד יצטרך לבצע פדיון מוקדם של הקרן שתתרוקן באופן סופי בשנת 2036.
במשרד האוצר מסבירים כי הרקע לאותה אזהרה בנומרטור נובע מהסדר התשלומים הקיים בין המדינה לביטוח הלאומי בשנים הללו. לפי הניתוח, כבר בשנת 2029 הכסף שיועבר מהקרן לתקבולי הביטוח הלאומי פשוט לא יספיק כדי לכסות את התחייבויותיו. בשנה שעברה, הגירעון השוטף של הביטוח הלאומי עמד כבר על 6.4 מיליארד שקל.
בדוח האקטוארי הקודם של הביטוח הלאומי, שלוש שנים קודם לכן, הוערך ששנת האיפוס של הקרן תהיה שנת 2044. הסיבה להקדמה היא כמות מקבלי קצבת הסיעוד. לכך התייחסו גם במשרד האוצר, כשהסבירו שבשנת 2018 נערכו רפורמות שהגדילו בפועל את הזכאות מבלי שהותאם לכך מקור תקציבי. כך, עד אז קצב הגידול הממוצע בקרב הזכאים היה 3.1% בשנה וקצב הגידול השנתי בהוצאה היה 7.5%, ומאז אלו טיפסו ל־10.9% ו־16.4% בהתאמה. עוד נמצא שבישראל שיעור בני ה־65 הסיעודיים הוא שליש, מה שממקם אותה במקום השני מבין מדינות ה־OECD בשיעור הסיעודיים.
במסגרת רפורמת הסיעוד ב־2018 הורחבו מספר דרגות הסיעוד משלוש לשש, וכן הורחבה האפשרות להמיר את השירותים לכסף כדי לעודד העסקה של מטפלות ישראליות. הקצבה נקבעת לפי שילוב של הדרגה וההכנסות של המבוטח. בנוסף חל מפנה באופן קביעת הדרגה, כאשר הערכה על סמך מסמכים רפואיים הפכה למסלול העיקרי, לעומת קביעה על ידי מעריכים בביתם של המטופלים שהייתה נהוגה קודם לכן.
"אמרתי שאני לא הולך לבזות אנשים מבוגרים"
"עשיתי הכל כדי שמי שמגיע לו כדין יקבל את מלוא זכויותיו", אומר לגלובס מאיר שפיגלר, מי שהיה מנכ"ל הביטוח הלאומי באותם ימים ומכהן עד היום במועצה המנהלת של המוסד. "פעלתי למנוע ממבקשי הזכויות לעבור מסע ייסורים והתעללות בירוקרטית, שפגעה בעיקר באוכלוסיות החלשות. אמרתי שאני לא הולך לבזות אנשים מבוגרים שכל חייהם עבדו ושילמו דמי ביטוח לאומי, בבדיקות שפוגעות בצנעת הפרט ובכבוד הבסיסי. קבענו שהבדיקות יהיו על סמך מסמכים רפואיים ושיחות טלפוניות".
שפיגלר מתאם את המצב שקדם לכך באופן מטריד ביותר: "היו מגיעים למבוטחים הביתה ומחפשים חיתולים בארונות או בגדים עם הפרשות בסל הכביסה, מחטטים בפחי האשפה. בדקו יציבות בעמידה, עצמאות בכניסה ויציאה משירותים, הלבשה ועוד. בראיית העולם שלי, ברור שמדובר בקצבה שנועדה לסייע ולהקל ולא למותרות, ולכן גם אם רחמנא לצלן מישהו היה מקבל רמת סיעוד גבוהה מזו שבאותה נקודת זמן הוא היה זכאי לה - היה ברור שלא ירחק היום והוא כן יידרש לרמה הזו. זה בטל בשישים. אלה דורות המייסדים, עליהם רוצים לעשות קופה?", הוא זועק.
"אבא שלי זכרו לברכה היה בדמנציה. באותה תקופה כבר נבחרתי לניהול הביטוח הלאומי ועוד לא נכנסתי לתפקיד", מספר שפיגלר. "הוא היה חסר אונים ותלוי באופן מוחלט בזולת. מעריכה הגיעה אליו לבית והוא 'זכה' לעבור את התהליך המתסכל שציינתי. הוא לא הצליח לעמוד על רגליו יותר ממספר שניות, אבל כשנשאל האם הוא יציב הוא התבייש להגיד שהוא מוגבל והשיב שכן. מה הבעיה להסתמך על מסמכים של מומחים, של בתי חולים שאין יותר אובייקטיביים מהם?".
לדבריו, מעבר לרפורמות, אי אפשר להתעלם מהזדקנות האוכלוסייה והעלייה בתוחלת החיים. ואולם הביקורת על המהלך היא שההרחבה הטיבה במיוחד עם סיעודיים קלים שזכאים לסכום נמוך יחסית לסיעודיים במצב קשה, וכן שהסכום הזה לא מספיק כדי לשפר את איכות החיים אבל מצטבר ועולה למדינה ביוקר.
באוצר מפנים אצבע מאשימה לרפורמות נוספות. בשנת 2022 חל שינוי במדיניות לגבי ילדים נכים כשהוחלט לתת קצבה קבועה להורים לילדים על הרצף האוטיסטי ללא קשר לרמת התפקוד של הילד, וכן מתן קצבאות להורים לילדים אלרגיים שזקוקים להשגחה. כך מספר הילדים הנכים בשנת 2018 היה כמעט 61 אלף ובשנה שעברה 168 אלף. גם בשינויים הללו שפיגלר מתגאה ("אני המאושר באדם שזכיתי להיות שותף לתיקון עוולות"), אם כי הוא מסכים כי "לכל הרפורמות יש תג מחיר".
"בתקופתי היו 940 רופאים בוועדות הביטוח הלאומי. באחד הכינוסים שאלתי אם מישהו מהם מצא תרופה לאוטיזם. אין כזו. אז שאלתי: 'אם לא מצאתם תרופה, למה לשגע את המשפחות שיגיעו כל שנה לוועדה רפואית?'. באשר לילדים אלרגיים, בעבר היה נהוג שהילד קודם כל יעבור אירוע, ואם שפר מזלו והוא שרד אז הוא צריך להגיש תביעה לביטוח לאומי. אני הפסקתי את זה ועברנו להסתמך על חוות דעת רפואיות. אם יש חשש לניצול הזכויות אפשר להגביר פיקוח ובקרה - לא לשפוך את התינוק עם המים", אמר.
מאז סיום תפקידו של שפיגלר ובמשך כמעט ארבע שנים לא מונה מנכ"ל קבוע לביטוח הלאומי, לאחר שנפסלה מועמדותם של השמות שהציעה הממשלה - בהם פרופ' יובל אלבשן. "מאז, העסק מתנהל עם ממלאי מקום שמטבע הדברים אין להם סמכויות דומות ויכולת להניע שינויים", אמר אלבשן לגלובס השבוע. "לא צריך דוח של האוצר כדי לדעת מה קורה בביטוח הלאומי - הדברים הללו היו ברורים והמדיניות של המוסד משרתת הרבה גורמים, אבל לא את האזרח".
"זה התפקיד היחיד שאי פעם רציתי. עוד לפני המועמדות שלי אמרתי שצריך לנתק את הביטוח הלאומי מקבוצות אינטרס שבנויות על הקצבאות - למשל חברות עסקיות שנהנות מהקלות בתנאים לקבלת קצבאות והביטוח הלאומי מהווה פרנסה עבורן. הרצון שלי היה לחתוך את הדברים האלה ולהגיע לזכאים בקצה".
התזרים מדאיג את המדינה כמעט 30 שנה
הסיבות להתפתחות המשבר בביטוח הלאומי כפי שהסביר אותן האוצר הן חלקיות בלבד, ובוודאי הוא לא נוצר בגלל הרפורמות הללו - אף אם אלה הביאו להקדמת קריסתו הפיננסית של המוסד בשנים אחדות.
נתונים שונים מראים שישראל אכן מדינה מובילה בנדיבותה בתחום הסיעוד, אבל בתחומים אחרים המצב שונה. בדוח בנק ישראל לשנת 2024 צוין כי ההוצאה האזרחית לנפש היא מהנמוכות בקרב מדינות ה־OECD. זה בא לידי ביטוי במיוחד בחינוך ותשתיות, אבל גם ברווחה התמונה מעורבת: ההוצאה האזרחית על סעיפי רווחה נמוכה בישראל ב־5.6 נקודות אחוזי תוצר בהשוואה לממוצע המדינות. כשמתקננים את ההוצאה לפי הגילים של הרכב האוכלוסייה (שכן בישראל האוכלוסייה צעירה יותר), עדיין מגלים פער של 1.3%. ההוצאות על נכות וסיעוד גבוהות יותר מהממוצע ב־1.8%, אך נרשמו פערים שליליים בסעיפי ההוצאה על סיוע למשפחות, זקנה ואבטלה.
יתרת הפער משקפת מעורבות נמוכה של הממשלה בצמצום פערי הכנסות. לכך אפשר להוסיף גם שבמשך השנים חלה ירידה משמעותית בקצבת הבטחת הכנסה לנוכח השיפור ברמת החיים וכי הקצבאות נשחקו בעקבות החלטות של הממשלה. ישנם עוד תחומים שבהם ישראל מפגרת הרחק מאחור, בהם חופשת הלידה בתשלום שאורכת 15 שבועות, כשלא נהוגה בישראל גם חופשת הורות, בעוד שהממוצע של שתי אלו במדינות ה־OECD הוא 52.5 שבועות. מדד נוסף מראה שישראל מדינה מובילה גם בשיעור העוני.
התזרים השוטף של המוסד העסיק את הממשלה החל מתחילת שנות ה־2000 וגם ננקטו צעדים. כך למשל החליטה הממשלה בתחילת המילניום לקצץ בפועל את הקצבאות הניתנות לציבור, שהיו צמודות לשכר הממוצע במשק והחלו להצמידן למדד המחירים לצרכן. מאז רמת החיים בישראל נסקה והקצבאות למעשה נשחקו.
"הקיצוץ בהוצאות דרך שינוי בשיטת ההצמדה של הקצבאות הוא דוגמה להתחמקות הפוליטיקאים מהטלת אשמה עליהם", נכתב במאמרה של ד"ר מיכל קורא מהפקולטה למדעי הרווחה והבריאות באוניברסיטת חיפה, שחוקרת זה שנים את המשבר בביטוח הלאומי. "אף שמהלך זה צפוי לשחוק על פני זמן את רמת הקצבאות (כי עלייה בשכר הממוצע בדרך כלל גבוהה מהעלייה במדד המחירים, א"ז), הנראות הנמוכה שלו לא מעוררת את הציבור ואת התקשורת להיאבק". ואכן, רפורמה אחרת להעלאת גיל הפרישה לנשים חיכתה שנים ארוכות עד שיצאה לפועל ובהדרגה לנוכח התנגדות ציבורית.
עוד היא ציינה שבמהלך השנים הקטינה הממשלה את דמי הביטוח הלאומי מצד המעסיקים תוך הבטחה שהמדינה תשפה את המוסד, הבטחה שלא תמיד קוימה. כך, ישראל הגיעה למצב של תת-גבייה ממעסיקים ביחס למדינות ה־OECD. לעומת זאת, על פי נתוני הארגון לשנת 2023 ישראל נמצאת במקום הרביעי בגביית דמי ביטוח לאומי מהעובדים עצמם. נציין כי כלכלנים טוענים שיש לבחון את כלל חלוקת הנטל בין עובדים למעסיקים גם בתחומים אחרים.
ממצא מדאיג נוסף שהראתה ד"ר קורא, הוא שמאז שנות ה־90 חלה הפחתה בריבית על השקעות הביטוח הלאומי. ואכן, בשנת 2000 הריבית הממוצעת שקיבל הביטוח הלאומי היתה מעל 5%, ומאז היא הידרדרה עד ל־3.19% ב־2023. כך לדבריה לא נותר סיכוי לביטוח הלאומי להישאר מאוזן, עוד לפני תהליכים טבעיים כמו הזדקנות האוכלוסייה. ובמצבים של דחק תקציבי - מקצצים זכויות.
בשנה שעברה העבירה הכנסת גזירה חדשה, שלפיה דמי הביטוח הלאומי יעלו למשך שנתיים כדי לכסות את הגירעון. בתום השנתיים האלה, הכנסת תוכל להאריך בשנתיים נוספות. הצעד צפוי לתרום מיליארדי שקלים לכיסוי הגירעון. עם זאת, מאחר שדמי הביטוח הועלו המדינה יכלה להעביר פחות כסף למוסד - כך שבפועל העלאת דמי הביטוח הלאומי לא שיפרה את המצב במוסד, שאידיאלית אמור להיות עצמאי.
"אם לא יהיה כסף לשלם, הזכויות ימשיכו להישחק"
"עובדתית, הטיעונים לגבי רפורמת הסיעוד נכונים. אפשר לדון האם זה היה מהלך נכון והאם הוא מדרבן אנשים לנסות להשתקם או להידרדר בשביל לקבל קצבאות גבוהות יותר. יחד עם זאת, מדובר בחלק קטן מהתמונה הכוללת", מסביר ד"ר אלכס קפלון, גרונטולוג וכלכלן מהפקולטה למנהל עסקים במכללה למנהל. לדבריו, "הגבייה ביחס לאוכלוסייה הולכת וקטנה - יש אוכלוסיות שלמות שלא עובדות ואחרות בשכר מאוד נמוך, אז הן גם משלמות דמי ביטוח נמוכים. לכן ממוצע ההפקדות לנפש קטן. בנוסף, מדי שנה 52 אלף איש מצטרפים למעגל האזרחים הוותיקים - והמספר הזה רק גדל כי תוחלת החיים עולה".
לדבריו, "אם לא יהיה כסף לשלם גם הזכויות ימשיכו להשחק. בדקתי את השחיקה בקצבת הזקנה מאז הצמדתה למדד המחירים לפני 20 שנה, ומדובר בשחיקה של 25%-30%. אנחנו בשליש התחתון של ה־OECD. בצרפת זוג אזרחים ותיקים יכולים לקבל קצבה ולחיות במעמד ביניים ברמת חיים טובה, וראיה לכך היא שיעור נמוך ביותר של צרפתים שעובדים אחרי גיל פרישה. בישראל לעומת זאת, הם הולכים לעבוד בשמירה בקניונים".
איך מצילים את מערכת הרווחה
בשנת 2012 הוקמה ועדה לבחינת הדרכים לשמירה על האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי. איתנות זו קריטית כדי לשמור על עצמאות המוסד, מה שמאפשר לו לייצג נאמנה את הציבור ולהפריד את תקציבו מסעיפי תקציבי המדינה. הוועדה המליצה על טיפול בכל סוגי הקצבאות, הקמת קרן חדשה באמצעות הגדלת השתתפות הממשלה ומערכת לאיזון אקטוארי - אך ההמלצות הללו לא קודמו.
אחד החברים בוועדה, פרופ' איתן ששינסקי, עמד גם בראש צוות מומחים של המכון הישראלי לדמוקרטיה - שפרסם לפני חמש שנים המלצות חדשות בתחום. בין השאר הוצעו הפרדת קצבאות הזקנה והסיעוד למערכת נפרדת, מעין קופה סגורה ומאוזנת אקטוארית באמצעות מנגנון אוטומטי; העלאת גיל הפרישה לנשים; הצמדת גילי הפרישה לתוחלת החיים; ואיחוד מערכת התשלומים של המוסד עם זו של מס הכנסה, כדי לייעל את הגבייה.
התחזית קדימה לא מעודדת. לפי נתוני הביטוח הלאומי, הגירעון של המוסד יגיע בשנת 2030 ל־18 מיליארד שקל ובשנת 2050 ל־48 מיליארד שקל, זאת בד בבד עם הזדקנות האוכלוסייה ועם השינויים הדמוגרפים הצפויים בה. התחזית נשענת על תחזיות שלפיהן שיעור החרדים מהאוכלוסייה יוכפל עד לשנת 2065 ל־30%. שיעורם של גברים חרדים ונשים ערביות שמשתלבים בשוק העבודה עדיין נמוך. שיעור התעסוקה של גברים חרדים עומד על 48% ושל נשים ערביות על 43%.
באוצר סבורים שיש להתערב ברפורמות בתחום הסיעוד והילדים הנכים ולבחון אותן מחדש, אבל מעבר לכך מצביעים על כך ש־350 אלף ישראלים בגיל העבודה לא משולבים בשוק התעסוקה ומשלמים דמי ביטוח לאומי מינימליים בסך 143 שקל בחודש. בנוסף, כ־150 אלף אברכים וסטודנטים לא עובדים ומשלמים דמי ביטוח מופחתים בסך 48 שקל בחודש. לכן באוצר סבורים שיש אוכלוסייה שלמה שראוי לשלבה בשוק התעסוקה ועד אז להעלות את דמי הביטוח הלאומי לאוכלוסייה שאינה עובדת. כמו תמיד, השאלה היא האם העלאת דמי הביטוח הלאומי עלולה לפגוע ולדרדר עוד יותר את מצבם, או לדרבנם לצאת לעבוד.
לשפיגלר יש הצעות אחרות: "יש להעלות לאלתר את גיל הפרישה לנשים ולגברים לגיל 70, ולא בפריסה רבת שנים, וזאת לצד תוכנית ייעודית לבעלי מקצועות שוחקים. במשך עשרות שנים משרד האוצר שלח יד לכספי המבוטחים: כשהוא נותן על כספי המבוטחים ריבית נמוכה ביחס למקובל בהשקעה באג"ח ממשלתיות, הוא בעצם עושק את נכסי הלקוחות. בתקופתי הריבית הייתה כ־3% בשנה, בזמן שהריבית של אג"ח ממשלתיות בשוק נעה אז בין 4% ל־16%. כל אחוז ריבית משמעותו מיליארדי שקלים".
"אם אתה שואל אותי מה יקרה בעתיד, אלא אם יהיה שינוי משמעותי ואני מאוד אופתע אם יהיה, זה שיקרו שני תהליכים", מזהיר ד"ר קפלון: "מצד אחד יעלו את אחוזי ההפרשה לביטוח הלאומי וכולנו נשלם יותר, ובמקביל ישחקו את הזכאויות. הנטל תמיד נופל על אלה שעובדים, שמפקידים לפנסיה ומשלמים מסים. יש ציבורים ענקיים שמשלמים רק תשלום מינימלי לביטוח לאומי והפער שנוצר ביחס לאנשים שמשלמים ענק. אני מתבדח עם סטודנטים שלי שכשהם יגיעו לגיל 67 הם יוכלו לגשת לסניף של הביטוח הלאומי ולקבל זכאות לקצבה, אבל יגידו להם 'באתם שני עשורים מאוחר מדי, הכסף נגמר. אתה זכאי, אבל כסף - אין'".
ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "הטענה שלפיה האוצר שולח יד לכספי הקרן תמוהה. האוצר מעביר את החזרי הקרן והריביות בהתאם למחויבתו על פי תנאי האג"ח. חצי מהאג"ח של ביטוח לאומי בריבית ריאלית מובטחת של 5.5%, וחצי בריבית משתנה בהתאם לריבית בשוק. המשבר החמור בביטוח לאומי לא נגרם מסיבה אחת. לצד הגידולים החריגים בחלק מהקצבאות, יש גורמים נוספים כגון אי מיצוי גבייה מחלק מקבוצות האוכלוסייה וכן מגמות דמוגרפיות. כדי לפתור את המשבר נדרש מכלול של פתרונות שנוגע בכל אחד מהגורמים".
