במהלך 18 החודשים האחרונים הטילה ארה"ב יותר מאלף סנקציות על איראן, כחלק מהמערכה הרחבה שלה ללחוץ את טהרן לכניעה.
יכולתה של איראן לעמוד בפני הסנקציות חושפת אמת קשה מבחינת וושינגטון: הלחץ הכלכלי נכשל במידה רבה בהרתעת משטרים עוינים, שכן הם ממשיכים למצוא דרכים חדשות לעקוף את המגבלות שמטילה ארה"ב.
● לאחר שהגיע להסכם עם איראן: טראמפ מנחית מכה על הנפט הרוסי
● המסמך הסופי מגלה: איראן תקבל מטראמפ הטבות בשווי מאות מיליארדי דולרים
ההסכם שחתם הבית הלבן השבוע עם איראן, שנועד להקל את הלחץ הכלכלי בתמורה לחופש השיט, כולל הצעה להסיר את הסנקציות על המדינה לצמיתות, אם תסכים לצעדים כגון פירוק תוכנית הגרעין שלה.
איראן משתוקקת להקלה בסנקציות האמריקאיות, שפגעו קשות בכלכלתה ועוררו אי שביעות רצון ציבורית העלולה לאיים על הישרדותו ארוכת הטווח של המשטר.
למרות זאת, ממשלת איראן מצאה דרכים להמשיך לייצר הכנסות של מיליארדי דולרים, בעיקר באמצעות מכירת נפט לסין חרף הסנקציות האמריקאיות, ובכך החלישה את מנופי הלחץ של וושינגטון במשא ומתן. בסופו של דבר נאלץ ממשל טראמפ להטיל מצור על נמלי איראן כדי לבלום את יצוא הנפט שלה, שהניב לטהרן הכנסות המוערכות ב־43 מיליארד דולר ב־2024, כדי להביא אותה לשולחן המשא ומתן.
וושינגטון עדיין עשויה להשיג את מטרותיה מול איראן, אך אנליסטים אומרים כי טהרן עדיין מחזיקה בקלפים רבים, ובהם שליטתה במצר הורמוז, וייתכן שתמשיך להתנגד לדרישות האמריקאיות, במיוחד כשהיא גורפת יותר כסף ממכירת נפט.
יכולתה של איראן להתמודד עם הסנקציות האמריקאיות משתקפת גם במקומות אחרים בעולם. בשנים האחרונות וושינגטון השתמשה בסנקציות יותר מאי פעם בניסיון להגביר את הלחץ על יריבותיה. לפי משרד האוצר האמריקאי, מספר היעדים החדשים שנוספו מדי שנה לרשימות הסנקציות זינק מ־880 בשנת 2017 ליותר מ־3,000 בשנת 2024.
בעיה ביישום ואכיפה
בדרך כלל, מטרת הסנקציות היא לנתק מן המערכת הפיננסית האמריקאית את המדינות שעליהן הסנקציות חלות, להפוך אותן למנודות כלכלית ולהרתיע חברות ממסחר עמן.
אלא שקוריאה הצפונית ממשיכה לפתח את תוכנית הגרעין שלה, והמשטר שלה עשיר מאי פעם. כלכלת רוסיה אמנם נפגעה קשות מאז פרוץ המלחמה באוקראינה, אך ולדימיר פוטין ממשיך לנהל את המערכה. בוונצואלה ניקולס מדורו שרד עשור של סנקציות, והודח רק לאחר שכוחות אמריקאיים גררו אותו פיזית מהשלטון.
מיאנמר, מדינה נוספת הנתונה לסנקציות, עדיין נשלטת בידי חונטה צבאית. גם ממשלת קובה ממשיכה להחזיק מעמד חרף הסנקציות, אף שהפגינה נכונות לנהל משא ומתן עם וושינגטון על רקע נטישתן של חברות זרות את המדינה.
האזרחים במדינות הללו הם שנושאים בעיקר בנטל הסנקציות, בעוד ממשלותיהם ממשיכות להתנגד לשינוי.
ממשל טראמפ מכיר בכך ששיטת הסנקציות זקוקה לבחינה מחדש. בשנה שעברה הוא האט את קצב הוספתם של יעדים חדשים לרשימות הסנקציות, אף שבמקביל החריף את העיצומים נגד טהרן.
שר האוצר סקוט בסנט אמר בנאום שנשא במאי כי הצעדים היעילים ביותר הם אגרסיביים וממוקדים, ובעלי מסגרת זמן מוגדרת.
"אנו בוחנים מחדש הגדרות ישנות ומיושנות של סנקציות", אמר. "סנקציות לא צריכות להימשך זמן רב כל כך, עד שההשפעות שלשמן הוטלו ייצרו תוצאות בלתי מכוונות".
במקרה של איראן, גורמים אמריקאיים אומרים כי הסנקציות הסבו עלויות כלכליות משמעותיות ומילאו תפקיד בהבאתה של טהרן לשולחן המשא ומתן. ממשל טראמפ התמקד בעצירה של ספינות שהובילו נפט עבור איראן, בחסימה של רשתות הרכש הצבאי שלה ובחסימה של גישת המשטר למטבעות קריפטוגרפיים ולחברות קש המשמשות להעברת דולרים דרך המערכת הפיננסית העולמית.
"צעדים אלה שיבשו זרמי הכנסות בהיקף של עשרות מיליארדי דולרים, שהיו משמשים למימון טרור", אמר דובר משרד האוצר.
תומכים אחרים בסנקציות אומרים כי הן אינן אלא אחד הכלים העומדים לרשות ממשלת ארה"ב, לצד לחץ דיפלומטי וצבאי.
אולם מבקרי ההסכם האחרון עם איראן, ובהם רפובליקנים ניציים רבים, טוענים כי טהרן מקבלת מארה"ב ויתורים רבים מדי, ובהם פטורים זמניים מסנקציות שיאפשרו לה למכור יותר נפט, מבלי שחלק ממטרות המלחמה הושגו.
לדברי כמה בכירים אמריקאיים לשעבר ומומחים לכלכלה, כישלונה של וושינגטון לשנות את התנהגותם של משטרים במדינות כמו איראן נובע מאופן היישום, ולא מהסנקציות עצמן.
"במקרה של איראן, הסנקציות עצמן לא היו רכות", אמר אבי וישנביץ, עמית מחקר בכיר במכון מחקר האמריקאי "המרכז לחקר מימון טרור". "מה שהתברר כרך מדי היה היישום והאכיפה שלהן".
טקטיקות התחמקות
איראן, רוסיה וקוריאה הצפונית בנו מנגנונים מורכבים שנועדו לעקוף את החסימות הפיננסיות המוטלות עליהן. לדברי גורמים במשרד האוצר האמריקאי, הן נעזרות בחברות קש ובמתווכים בסין, באיחוד האמירויות ובטורקיה כדי להמשיך לייצא ולייבא מוצרים חיוניים לכלכלותיהן.
בשנת 2024 הרשויות בארה"ב הכניסו לרשימת הסנקציות איש עסקים איראני בשם ראמין ג'לאליאן. לטענתן, הוא הקים חברות קש בהונג קונג ובאיחוד האמירויות, שהעבירו 30 מיליון דולר, חלקם מתשלומים שהתקבלו עבור נפט איראני הנתון לסנקציות, והשתמש בכספים לרכישת אספקה עבור איראן.
לדברי משרד האוצר האמריקאי, ג'לאליאן הוא אחד משורה ארוכה של מלביני הון לכאורה המסייעים למשטר האיראני, והוא ממשיך לפעול באמצעות חברות קש חדשות. מאמצים להשיג את תגובתו לא צלחו.
גורמים אמריקאיים אומרים כי קוריאה הצפונית גונבת מטבעות קריפטוגרפיים כדי לייצר הכנסות עבור המשטר, ואף מפעילה ברחבי העולם בנקאים מטעמה כדי להלבין את הכספים.
לפי חברת הניתוח Chainalysis, קוריאה הצפונית גרפה בשנים האחרונות יותר מ־6 מיליארד דולר מגניבת קריפטו. הכנסות אלה סייעו להפוך את פיונגיאנג לעיר מודרנית, עם כלי רכב חשמליים ותנופת בנייה.
גם המערכת הפיננסית של בייג'ינג והמטבע הסיני, היואן, הפכו לכלים מרכזיים במאמציהן של איראן ורוסיה לעקוף את הסנקציות האמריקאיות. לדברי גורמים מערביים, סין היא הלקוחה הגדולה ביותר של הנפט האיראני, והבנקים הסיניים ממלאים תפקיד חיוני בהעברת כספי המכירות לחברות קש איראניות, המשמשים לרכישת סחורות ושירותים בסין.
עם זאת, מדינות המערב היססו להעניש את סין על חלקה בפעילות זו, שכן צעד כזה עלול לשבש את יחסי הסחר החשובים עמה ולעורר את זעמה של בייג'ינג.
בדוח שהגישה לקונגרס בנובמבר, קבעה הוועדה הדו מפלגתית לבחינת יחסי ארה"ב־סין בנושאי כלכלה וביטחון כי ארה"ב לא הטילה סנקציות על שום בנק סיני בשל סיוע בהעברת תשלומים עבור רוסיה. בשנה שעברה הטיל האיחוד האירופי לראשונה סנקציות על שני בנקים אזוריים קטנים במדינה האסייתית.
"האם אנחנו רציניים לגבי אכיפת הסנקציות האלה או לא?" שאלה איליין דזנסקי, לשעבר בכירה במשרד לביטחון הפנים בארה"ב וכיום חוקרת בקרן להגנה על דמוקרטיות (FDD) מכון מחקר בוושינגטון. לדבריה, הימנעות מאכיפה נמרצת יותר של הסנקציות, ומענישת גורמים המסייעים לעקוף את ארה"ב, מעניקה למשטרים זמן למצוא פתרונות חלופיים. ברגע שהחלופות האלה נכנסות לפעולה, אנחנו מאבדים את מנוף הלחץ".
משאירים פרצות
חלק מהסנקציות כוללות בתוכן פרצות מתוכננות. כך, למשל, הסנקציות שהוטלו על רוסיה בעקבות המלחמה באוקראינה אפשרו לה להמשיך למכור חלק ממוצרי האנרגיה שלה, במיוחד לאירופה.
אמנם ממשל טראמפ הרחיב את הסנקציות על הנפט הרוסי, אך המלחמה עם איראן והעלייה במחירי הנפט בעקבותיה אילצו אותו לצמצם אותן מאז מרץ. לדברי אנליסטים כלכליים, צעדים אלה הוסיפו לרוסיה הכנסות של 2.4 מיליארד דולר בחודש מאי לבדו.
עם זאת, ממשלת בריטניה מעריכה כי הסנקציות הגלובליות שללו מרוסיה הכנסות של לפחות 450 מיליארד דולר. כלכלת המדינה צפויה לצמוח השנה בשיעור מתון של 1%, ונראה כי הלחץ הציבורי על פוטין הולך וגובר.
אולם רוסיה מצאה דרכים לעקוף את המגבלות, בעיקר באמצעות סחר לא מוצהר דרך ארמניה, אזרבייג'ן וקזחסטן, המסייע להזין את התעשייה הצבאית שלה ולהכניס למדינה מכשירי אייפון, רכבי מרצדס ומוצרי יוקרה.
גם ההתפתחויות הטכנולוגיות מקשות על אכיפת הסנקציות. מטבעות קריפטו משמשים יותר ויותר להלבנת כספים באמצעות פלטפורמות מסחר הפועלות מחוץ למערכת הבנקאית האמריקאית.
סנקציות לא תמיד נכשלות בהשגת מטרותיהן. בשנות ה־80, צעדים בינלאומיים שכללו איסור אמריקאי על השקעות ומתן הלוואות לממשלת המיעוט הלבן בדרום אפריקה פגעו במשטר וסייעו להביא לסיומו של משטר האפרטהייד.
הסנקציות שהטיל ממשל אובמה על המגזר הבנקאי באיראן סייעו לאלץ את הנהגת המדינה לנהל משא ומתן על הסכם גרעין, שבוטל מאוחר יותר בתקופת הכהונה הראשונה של טראמפ. מאז, איראן הצליחה ליצור מנגנון למכירת נפט לסין, שסייע לרכך את השפעת הסנקציות האמריקאיות, לדברי חוקרים.
מקס מייזליש, לשעבר אחראי על אכיפת סנקציות במשרד האוצר האמריקאי, אמר כי הוא חושש שאנשים יראו בסנקציות כלי חסר השפעה, בגלל ההצלחה של משטרים לעקוף אותן.
"זה פשוט הלקח הלא נכון", אמר. "הכלי עצמו הוא רק כלי. הרי לא היית אומר על אקדח שהוא פשוט לא עובד, היית שואל איך בדיוק משתמשים בו".
כתבה זו תורגמה על ידי גלובס באופן בלעדי מתוך The Wall Street Journal . לינק לכתבה המקורית באנגלית.
