"לא ניתן לשמר מבנים ללא רשימות אתרים"

אם התחושה של רבים היא שנושא שימור מבנים ואתרים בארץ מטופל כתלאי על תלאי או שאינו מטופל כלל, ושיד אחת אינה יודעת מה עושה היד השנייה - בא דו"ח מבקר המדינה ומאמת תחושות אלו. דו"חות על הביקורת בשלטון המקומי, שפורסמו בשבוע שעבר, כללו השנה פרק מיוחד בנושא שימור מבנים ואתרים. הנושא נבדק ברמה הלאומית וברמה המקומית, כאשר ברמה המקומית נבדקו לעומק 9 רשויות, בהן ירושלים, חיפה ובאר-שבע, ו-220 רשויות מקומיות נוספות השיבו על שאלון מפורט.

מבקר המדינה, מיכה לינדנשטראוס, קובע כי לכל הגופים שעוסקים בשימור יש מטרות משל עצמם, ואין מדיניות מרכזית בתחום. מצד אחד, ריבוי הגופים והחוקים המעורבים בשימור מקשה על הגורמים השונים את התיאום ואת הביצוע, ומן הצד השני, למרות ריבוי החוקים הם אינם כוללים את כל התחומים שהשימור נוגע להם. ביזור הסמכויות בעניין זה וריבוי הגופים העוסקים בשימור, והעובדה שטרם נקבע אינדקס ממלכתי לאתרים, מקשים על פעולות שימור בישראל.

לדברי המבקר, בידי מינהל נכסי הדיור הממשלתי שבמשרד האוצר, ובידי הרשויות המקומיות, אין מידע לגבי מבנים המיועדים לשימור המוחזקים בידי המדינה. לדוגמא, בניין הכנסת לשעבר (בית פרומין), בניין מנדלבאום ומתחם מע"ץ הם שלושה מתחמים המיועדים לשימור בירושלים אשר הוחזקו במשך שנים ע"י המדינה בלא ששוקמו ובלא ששומרו, אף על פי שהוכרזו לשימור.

ניגודי עניינים

ישראל ידועה בבירוקרטיה בסגנון "הקמת ועדות" כפתרון לכל סוגיה בלתי פתורה. אך בתחום השימור, מסתבר, ישנה התעלמות. המבקר קובע, כי לא בכל הרשויות המקומיות הוקמו כלל ועדות שימור כנדרש בחוק, חלק מהוועדות שכן הוקמו אינן פעילות. משרד הפנים לא פיקח על הקמת ועדות שימור ולא היה בידיו מידע מעודכן אם הוקמו.

נמצא, כי איוש תפקיד יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ויו"ר ועדת השימור באותו אדם הוא בעייתי ועלול להוות ניגוד עניינים: בכובעו כיו"ר הוועדה המקומית הוא מתמקד במכלול השיקולים הקשורים לתכנון העיר ופיתוחה, ואילו בכובעו כיו"ר ועדת שימור הוא מחויב לשימור מורשת העבר ושמירה על האינטרס הציבורי בהקשר זה.

מהדו"ח עולה, כי רק ב-58 רשויות הוכנה רשימת אתרים לשימור, ורק ב-18 מהן כללה הרשימה את כל הפירוט הנדרש בחוק. "לא ניתן להגן על מבנים ולשמרם ללא רשימות אתרים מאושרות המעוגנות בתוכניות סטטוטוריות. רק ב-35 רשויות אישרה ועדת השימור רשימה שכזו, ורק ב-10 רשויות אישרה הוועדה המקומית את הרשימה", כתב המבקר.

נמצא, כי רק בחלק מהרשויות נבחנו הפוטנציאל הכלכלי של שימור המבנים והאתרים וההשפעות התכנוניות הישירות והעקיפות שלו על המערכת העירונית. ברוב הרשויות לא נעשו אומדנים ובדיקות לגבי עלויות השיפוץ של המבנים המיועדים לשימור, ולא הוכנו תוכניות לשיפוץ המבנים הללו.

בחקיקה נקבעו כמה מקורות כספיים למימון ולעידוד פעולות לשימור מבנים ואתרים: היטל השבחה, שינוי השימוש המותר במבנה, מתן זכויות בנייה נוספות וניוד זכויות. נמצא, כי רק רשויות מעטות פועלות למימוש מקורות אלה, ורובן ציינו כי אין להן המשאבים הדרושים למימון שימור המבנים והאתרים.

ירושלים

בירושלים יש יותר מ-3,000 אתרים בעלי חשיבות לאומית ובינלאומית הראויים לשימור (מלבד האתרים בעיר העתיקה). עיריית ירושלים הגבירה בראשית שנות האלפיים את פעילותה בנושא, אך בהיעדר כרטסת מאושרת ומעוגנת בתוכניות בניין עיר מרבית האתרים המיועדים לשימור נותרו ללא הגנה סטטוטורית. מאפריל 2004 מכינה העירייה תוכנית מתאר חדשה לשכונת רחביה, אולם עד כה לא עצרו הליכי התכנון את הריסת המבנים בשכונה, הנעשית בהיתר.

בשנים האחרונות נהרסו ברחביה ובטלביה, באישור ועדות התכנון העירוניות, כמה מבנים הרשומים בכרטסת השימור - בית בסן, בית פונר והבית ברח' ארלוזרוב 9. נוסף על כך המליצה ועדת השימור העירונית להרוס שני מבנים הרשומים בכרטסת השימור - מבנה ברח' אבן שפרוט 17-19 ומבנה ברח' אבן עזרא 14. ההחלטות על הריסת המבנים ניתנו בניגוד לדעת מהנדס העיר ולהמלצת צוות היועצים לשימור, לא נומקו ולא פורטו בהן השיקולים לקבלתן.

בשכונות שיש להן תוכניות הכוללות הנחיות שימור, כמו המושבה הגרמנית והמושבה היוונית, נעשות לעתים פעולות כמו מתן אישור לתוספות בנייה הפוגעות באופי המבנים ובמרקם השכונה. פעולות אלה נעשות בשל זכויות בנייה מוקנות.

באר-שבע

בבאר-שבע כ-110 אתרים מוכרזים לשימור ועוד כ-300 ראויים לשימור; מרביתם נמצאים בשטח העיר העתיקה. בשנים 2004-2005 קידמה העירייה הליכי תכנון סטטוטורי לכמה אתרים בעיר, כגון פארק המדע ואתר קצין העיר. אולם הזנחה ממושכת של אתרים גרמה לנזקים שעלות תיקונם גבוהה באתרים הלאומיים - תחנת הרכבת הטורקית ובית אשל - וזירזה הריסת אתרים אחרים.

עיריית באר-שבע מקדמת בשנים האחרונות כמה תוכניות סטטוטוריות נקודתיות בשטח הער העתיקה. עם זאת, לפי תוכנית האב לעיר העתיקה יש חשיבות לתפיסת השטח כאתר אחד, ולפיכך לשם פיתוחו ושימורו דרוש גם תכנון מרכזי וכולל שלו. בשנת 2002 החל משרד השיכון לקדם, בשיתוף עיריית באר-שבע, תוכניות פיתוח ושימור לשני מתחמים בעיר העתיקה ששטחם 40% משטחה. נמצא שהעירייה לא קידמה תכנון מרכזי וכולל לשימור אתרים ב-60% הנותרים של העיר העתיקה.

חיפה וערים אחרות

בחיפה נשמרו מבנים היסטוריים רבים. בעיר בוצעו עבודות לשימור בפרויקטים שונים, אולם יש מבנים מיועדים לשימור אשר לא טופלו ומצבם הפיזי הידרדר, כגון בית רוזנפלד, בית אמיל תומא ובית הנג'אדה. בכמה מבנים המיועדים לשימור בוצעו שינויים ונבנו תוספות בנייה, וכתוצאה מכך נגרם נזק למרקם הבניינים ולייחודם.

על-פי הערכה של ועדת השימור והוועדה המקומית בעיריית פתח תקווה, יש בעיר בת ה-125 כ-60 אתרים הראויים לשימור. ממצאי הביקורת מצביעים על אזלת יד קשה של העירייה בשימורם: רק שניים מ-60 אתרים שומרו.

לעומת זאת, יותר מעשרה אתרים נשרפו או נהרסו עד כדי כך שהיה צורך להכריז על המבנה כמבנה מסוכן. יותר מ-15 מבנים נמצאים במצב של הזנחה מחמירה והולכת.

בטבריה 86 מבנים ואתרים המיועדים לשימור. העירייה לא טיפלה בהם אף על פי שהייתה שותפה עוד בשנת 1988 להכנת תוכנית אב לשימור לעיר. חלק מן המבנים נהרסו או ננטשו ורבה בהם העזובה, למשל במלון גינוסר ובבית אלומות בשכונת מימוניה.

בכפר כמא החלה המועצה, בשיתוף המועצה לשימור, בשחזור ובשימור של בית שאמי כמרכז עולמי למורשת העדה הצ'רקסית ובשימור גרעין הכפר. האתרים האחרים נשארו נטושים והרוסים. בעיר שפרעם אתרים היסטוריים שהבולט ביניהם הוא מצודת שפרעם. במצודה בוצעו שיפוצים חלקיים. אך היא נותרה שוממת ומוזנחת, קירותיה מטים לנפול והיא מסוכנת לציבור.

בצפת כ-350 אתרים ומבנים היסטוריים: בתי מגורים ובתי כנסת. חלקם הרוסים, מוזנחים ונטושים. העירייה לא טיפלה במבנים ובאתרים ולא שימרה אותם, ולחלקם נגרם נזק בלתי הפיך, כגון מתחם בית בוסל, שמבניו נטושים ומתפוררים.

מסקנות המבקר

שימור מבנים ואתרים תורם לחברה ולפרט, אך יש לו גם מחיר. לכן, בעת יישום תהליכי שימור יש למצוא את האיזון הנכון בין שימור לבין פיתוח ובין הגנה על קניין הפרט לבין אינטרס הכלל לשמור על מורשתו ולהנחילה לדורות הבאים.

ממצאי הביקורת מצביעים על ליקויים אצל כל הנוגעים בדבר: משרדי הממשלה - הפנים, החינוך, האוצר ואיכות הסביבה, וכן הרשויות המקומיות. על משרדי הממשלה לבחון בחינה מקיפה את תחומי הסמכות והאחריות של כל אחד מהם, ואת הצורך בשינוי החקיקה בנושא שימור ברמה הלאומית והמקומית.

מן הראוי שמשרד הפנים יבחן את הדרכים להוספת כלים אפקטיביים להגנה על מבנים ואתרים ולשימורם, ויפקח על הרשויות המקומיות. משרד החינוך הופקד על יישום האמנה הבינלאומית בתחום השימור, על פעולות המועצה לשימור ועל רשות העתיקות, ולכן עליו לבחון ולגבש פתרונות אפשריים לסוגיות עקרוניות כמו קביעת סדרי העדיפויות לשימור והגדרת מדיניות שימור ממלכתית, יישום והטמעה של האמנה העוסקת בתחום, תיאום פעילות הגופים המופקדים על השימור, הקצאת משאבים המקצועיים והכלכליים הדרושים לשימור.

על משרד האוצר לבחון את מידת האפקטיביות של המשאבים והתמריצים הכלכליים העומדים כיום לרשות משרדי הממשלה והרשויות המקומיות בבואן ליישם את החלטות הממשלה והחוק, ואת הצורך בתמריצים נוספים. ראוי שהמשרד יעשה סקר על המבנים הראויים לשימור שהמדינה מחזיקה בהם.

על הרשויות המקומיות לפעול לשימור מבנים ואתרים בהתאם לנדרש מהן בחוק באמצעות הכלים המשפטיים והכלכליים העומדים לרשותן. כדי לממן את עלויות השימור ולעודד את היזמים ואת בעלי הנכסים לעשות זאת, על הרשויות להשתמש בדרכי מימון ובתמריצים המוזכרים בחקיקה, כמו היטל השבחה, שינוי השימוש המותר במבנה, מתן זכויות בנייה נוספות וניוד זכויות.

תגובת המועצה לשימור

מנכ"ל המועצה לשימור אתרים, יוסי פלדמן, אמר בתגובה לדו"ח: "בראש ובראשונה אנו מברכים על כך שמבקר המדינה מצא לנכון לעסוק בנושא השימור בצורה מעמיקה, המתייחסת הן למצב בכללותו והן למקרים פרטניים. הדו"ח חושף מחדלים חמורים של הפקרת אתרי מורשת, ומצביע על מקרים רבים של פעילות בלתי תקינה מצד גורמים האמורים לפעול בתחום. בנוסף מדגיש הדו"ח את טענות המועצה לשימור אתרים וגורמים נוספים, כי גם המעט אותו מאפשרים החוקים הקיימים לא בוצע על-ידי הממשלה ורוב הרשויות המקומיות. לא הוקמו ועדות שימור, לא הוכנו רשימות שימור, מאות מבנים ומתחמים הוזנחו או נהרסו לטובת יוזמות נדל"ן ועוד".

לדברי פלדמן, המועצה לשימור קוראת לממשלה ולכנסת לפעול לאלתר לקידום חקיקה אפקטיבית ו"בעלת שיניים", שתגן על מבנים ואתרים ותחייב את כל הגורמים, לרבות הרשויות המקומיות, לפעול בנחישות לשימור אלה שבתחומם; להעביר תקציבים משמעותיים לנושא השימור, אשר יאפשרו לכל הגורמים לנקוט צעדים אופרטיביים בנושא; להכין תוכנית חומש לאיתור מבנים ואתרים היסטוריים הנמצאים בסכנת הרס, ולהעמיד המשאבים המתאימים לשיקומם ושימורם; להעניק מעמד סטטוטורי למועצה לשימור אתרים, על מנת שתוכל לפעול באופן ובגיבוי הראויים.