הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות: יותר נזק מתועלת

ועדת הכספים של הכנסת אישרה החודש לקריאה שנייה ושלישית את הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) (מס' 3) התש"ע - 2009. הצעת חוק זו נועדה במקורה ליישם את החלטתו התקדימית של בג"צ משנת 2001, בהרכב של תשעה שופטים, שקבעה כי משבטלה המטרה הציבורית שעמדה בבסיס הפקעת קרקע, יש כעיקרון להחזיר את הקרקע המופקעת לבעליה (בג"ץ 360/97, בג"צ 2390/96, בג"צ 1947/97 המכונים בספרות המקצועית בשם "הלכת קרסיק").

כשמונה שנים מאז החלטתו זו, נמנע בג"צ להעניק סעד אופרטיבי לעותרים תוך שהוא מגלגל את הכדור ואת העותרים לפתחה של הכנסת בקריאתו לחקיקת חוק הפקעות מודרני ומקיף ההולם את ערכיה של מדינת ישראל בשנות ה-2000.

למרבה הצער, המדינה באמצעות משרדי הממשלה עשו יד אחת לסכל את פסיקתו העקרונית והמתקדמת של בג"ץ והגישו הצעת חוק מטעם הממשלה המהווה טלאי לפקודת הקרקעות המנדטורית, והלכה ולמעשה מבטלת את פסיקתו של בג"ץ.

בכנסת ה-17 נתקלה הצעת החוק בהתנגדות חריפה מקיר לקיר, מצד חברי ועדת הכספים של הכנסת בראשותם של הח"כים ליצמן, ריבלין, איתן וסוויד, אשר סירבו לאשרה ודרשו כי עקרונותיה ישונו ויותאמו להחלטת בג"ץ. לעומת זאת, בכנסת הנוכחית ניצלה הממשלה את השינוי הפרסונאלי שחל בהרכב הוועדה ואת עוצמת הקואליציה הרחבה והעבירה את הצעת החוק בוועדה בבליץ חקיקתי, מבלי שנערכו בה השינויים העקרוניים הנדרשים. למען ההגינות יודגש כי ועדת הכספים הכניסה בהצעה מספר שינויים מינוריים, אשר לא יתרמו לשמירת זכותו העקרונית של האזרח להשיב לידיו קרקע שהופקעה ממנו בין שהרשות השתמשה בה ובין שלא עשתה בה שימוש.

הצעת החוק סותרת את העקרונות שנקבעו בבג"ץ לפיו הפסקת השימוש בקרקע למטרה ציבורית או היעדר שימוש בקרקע זו לתקופה ממושכת, הן העילות הקמות לאזרח לדרוש את השבת הקרקע לידיו.

הממשלה, באישור הכנסת, בחרה לקבוע כי העילה להשבת הקרקע נוצרת ביום ההודעה על ביצוע ההפקעה וכי בחלוף 25 שנה מהודעה זו מתיישנת זכותו של האזרח לדרוש את הקרקע ללא קשר להפסקת השימוש ע"י המדינה או להעדר שימוש כלל.

יצוין כי הצעת החוק תאפשר למדינה להתחיל במימוש המטרה הציבורית עד 17 שנים לאחר ההודעה על ביצוע ההפקעה, כך שדה-פקטו חלון ההזדמנויות של האזרח לדרוש השבת קרקעותיו, אם לא השתמשו בהם, עשוי לעמוד על כ-8 שנים, ואם החלו בשימוש, לאזרח לא תקום למעשה הזכות לדרוש את הקרקע כלל.

בנוסף, הצעת החוק קובעת התיישנות כללית גורפת לגבי ההפקעות שנעשו טרם החקיקה הנכחית של 25 שנה ממועד כניסתה לתוקף. משמעות התיישנות זו הינה כי אזרחים שקרקעותיהם הופקעו לפני שנת 1985, לרבות העותרים בפרשת קרסיק ועותרים אחרים שתבעו על סמך הלכה זו, לא יוכלו לקבל לידיהם את קרקעותיהם, למרות שבמקרים רבים הפסקת השימוש למטרות הציבוריות נעשתה במהלך השנים האחרונות.

שורת מחסומים שרירותיים

אשר לקרקעות שיופקעו החל מכניסת הצעת החוק לתוקף, נקבעו בהצעת החוק שורת מחסומים גבוהים ושרירותיים, ההופכים את הזכות להשבת קרקע מופקעת בעתיד לבלתי ניתנת למימוש.

ראשית נקבע מחסום לפיו לפחות 25% מבעלי המתחם המופקע יהיו חייבים להיענות להצעתו של שר האוצר לרכוש את הקרקע בחזרה, זאת בתנאי שהצעתם תתייחס לרכישת 100% מהמתחם המופקע - דהיינו מחייבים את האזרח להתאגד ולרכוש עד פי 4 מהשטח שהיה במקור בבעלותו.

שנית נקבע כי המבקש לקבל מהמדינה את חלקתו המופקעת יהיה חייב לרכוש אותה במחיר השוק העדכני. העוול במקרה זה זועק לשמיים, שכן הקרקע הופקעה במחיר היסטורי (בד"כ נמוך), על הפיצוי שקיבל האזרח הוא נאלץ לשלם בשעתו מס שבח, ואילו עתה הוא יידרש לשלם עבור חלקתו מחיר מלא- גבוה עשרות מונים, למרות שההגינות מחייבת שהאזרח יחזיר את הפיצוי נטו שקיבל (לאחר מס) בצירוף הפרשי הצמדה.

שלישית נקבע, כי האזרח לא יוכל לקבל את הקרקע לידיו אם בינתיים במהלך השנים הוכנה תוכנית מתאר לגבי הקרקע. אומנם, בדיונים בוועדת הכספים הוכנס תיקון למחסום זה לפיו אם האזרח יצליח תוך תקופה של שנתיים לשנות את תוכנית המתאר לכזאת שהוא יוכל לממשה, הרי שבכל זאת תוחזר לו הקרקע. בפועל בישראל, שינוי תוכניות מתאר אורך בממוצע בין 5 ל-10 שנים, ולכן תיקון זה בפועל הינו חסר משמעות.

הדבר הפוגעני ביותר בזכויות האזרח שנקבע בהצעת החוק הינו הרחבת ההגדרה של המטרות הציבוריות שלשמן יכול שר האוצר להפקיע קרקע. אם בשנים האחרונות צמצם בג"ץ, צעד אחר צעד, את הפררוגטיבה של הממשלה והרשויות להפקיע קרקע, וזאת רק למטרות שכלל הציבור נהנה מהם, נקבע בהצעת החוק כי מטרה ציבורית יכולה להיות "הקמה, הרחבה או פיתוח של יישוב" (תיקון סעיף 2.(2)).

יוצא אפוא, שבדלת הראשית החזירה לעצמה המדינה את הזכות להפקיע קרקע פרטית למטרת בניית דירות מגורים - פעולות שאיננה מבצעת כבר קרוב ל-20 שנה, או לצורך מכירתה במכרז לקבלנים.

מכל האמור לעיל עולה, כי המהלך החקיקתי שנועד להגביר את ההגנה על זכויות הקניין של האזרח ולהעשיר את ספר החוקים בחוק מודרני ההולם את ערכיה של מדינת ישראל דהיום, עומד להניב פרי באושים הסותר את פסיקות בג"ץ, ואשר לא יאפשר אף בעתיד לתקן את העוולות הקשות שסמכות ההפקעה גורמת לאזרח.

* הכותב הינו שותף במשרד עו"ד יוסף סמואל ושות' ומומחה בדיני מקרקעין, תכנון ובנייה ומיסים.