גבולות הכוח

פסק דין חדש קובע סטנדרט גבוה לשיקול-דעתה של רשות המטילה סנקציה מינהלית

בשנים האחרונות התגברה המגמה לתת לרגולטורים כלי אכיפה מינהליים מחמירים יותר. ליכולת לאכוף את הדין בדרך האישומים הפליליים נוספה דרך חדשה, שאמנם אינה מובילה לבית-הסוהר, אך יש בה סנקציות שלהן פגיעה פוטנציאלית קשה ברכוש, בשם הטוב וביכולת להמשיך ולעשות עסקים. זאת, ללא הגנות הנתונות לנאשם בהליכים פליליים וללא החובה החלה על המאשים בהליך פלילי - להוכיח את האשמה מעבר לספק סביר.

החשש מפני דרך הפעלתן של סמכויות האכיפה המינהלית מתגבר בשל האפשרות הנתונה לרשות האוכפת לבחור בין הליך פלילי להליך מינהלי. בנסיבות שבהן חושש החשוד מפני אישום פלילי, עלולה להיות לו נטייה להסכים לסנקציה המינהלית במחשבה שהיא "הרע במיעוטו", אך בכך הוא בוחר למעשה בהליך אכיפה שבו יש לו פחות הגנות מאשר בהליך הפלילי.

לנוכח פריחתם של אמצעי האכיפה המינהליים, תהו רבים כיצד יפעלו רשויות האכיפה, וכיצד, אם בכלל, יבלמו אותן בתי המשפט.

תשובה מעניינת התקבלה לאחרונה בפסק דין שנתנה השופטת המחוזית רות רונן מהמחלקה הכלכלית בבית המשפט המחוזי בתל-אביב. זאת, בתיק חברת מנועי בית-שמש אחזקות (1997) בע"מ נגד יו"ר רשות ניירות ערך. בפסק הדין התקבלה עתירה של החברה לבטל עיצום כספי בסך 107,250 שקל, שהטילה עליה רשות ניירות ערך, כיוון שדיווחה כי אדם מונה לדירקטור חיצוני בחברה, על אף שלבחירתו לא היה תוקף.

עיקר חשיבותו של פסק הדין הוא בהחלת כללי פרשנות שמקורם במשפט הפלילי על דין האכיפה המינהלי. טענתה של רשות ניירות ערך כי אין מקום להשוואה בין הליך פלילי להליך האכיפה המינהלי, נדחתה. נקבע כי אמנם יש שוני בין ההליך הפלילי להליך האכיפה המינהלי, אך יש ביניהם גם דמיון - התמודדות של הרשות עם הפרת החוק, תוך הטלת סנקציה על המפר.

בית המשפט קבע כי ניתן לבחון את האיסורים שבגינם ניתן להטיל עיצום כספי לפי כללי הפרשנות המצמצמים של המשפט הפלילי בשינויים המחויבים ותוך תשומת-לב להבדלים בין ההליכים.

מדובר בהחלטה חשובה הקובעת סטנדרט גבוה ונכון לשיקול-דעתה של רשות המטילה סנקציה מינהלית. יש לקוות שהיא תהיה סימן לבאות מבחינת בתי המשפט ותמרור שיורה לרגולטורים את הדרך הנכונה להפעיל את סמכויותיהם.

יצוין כי הליכי האכיפה המינהלית ניתנים להפעלה במגוון רחב של תחומים, כולל דיני ניירות ערך ודיני ההגבלים העסקיים, כך שפסק הדין רלבנטי לכל חברה המנהלת עסקים ולכל נושא משרה בחברות כאלה.

פגיעה קשה בנשואי הסנקציה

החלטתו של בית המשפט מבטאת עמדה, שלפיה על אף שהליכי אכיפה מינהלית אינם הליכים פליליים, יש בהם פגיעה קשה בנשואי הסנקציה, והדבר מחייב הגנה ממשית על זכויותיהם.

חשיבות נוספת של פסק הדין היא בכך שהגישה שבוטאה בו יכולה וצריכה לבוא לידי ביטוי הן ביישום זכויות החשודים בהליך המינהלי, והן בעניין עוצמת הראיות המצדיקות את הטלתו של עיצום על החשוד בהפרת הדין.

כך, למשל, אפשר יהיה לטעון, לפי ההיגיון המנחה פסק דין זה, כי הטלת סנקציה חמורה מחייבת ראיות בעלות עוצמה משמעותית. בעבר קבע בית המשפט העליון בעוסקו בדין המשמעתי לעובדי מדינה, כי "חלילה לנו ששחרורו של בית הדין למשמעת מכבלי דיני הראיות יביא לידי הרשעה על בסיס ראייתי רופף - הרשעה שעלולה לסתום את הגולל על הקריירה של עובד מדינה ועל אפשרויות העסקתו בעתיד".

דברים אלה יפים, בשינויים המחויבים, גם להליכי האכיפה המינהלית לסוגיהם ומחייבים גישה זהירה ואחראית לראיות שעל יסודן מוטלת הסנקציה המינהלית.

כדאי לדעת: אם עד כה היה ספק כיצד ואיך אפשר להתמודד עם החלטה של רשות להטיל סנקציה מינהלית, כעת נראה כי יש כלים להתמודד עם החלטה כזו, וכי "כלי העבודה" הללו לקוחים מהמשפט הפלילי.

הכותבת, שותפה במשרד עורכי הדין GKH, היא לשעבר מנהלת המחלקה הפלילית בפרקליטות המדינה.