"ב-15 השנה האחרונות לא קרה דבר משמעותי אחד בשלטון המקומי ללא התערבות של בית המשפט. אם יש משהו עצוב בפסק הדין של בג"ץ בנוגע לראשי רשויות מקומיות שעומדים לדין פלילי, זה החידלון של מי שיכול ורשאי ליזום חקיקה ולא עושה זאת. ואם יש מסר שצריך להעביר, זה 'אל תחכו שבית המשפט יחליט ויקבע', יזמו בעצמכם את השינוי בשלטון המקומי" - כך אמרה היום (ד') עו"ד שרית דנה, לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לעניינים אזרחיים, ביום עיון של הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, בנושא שלטון החוק ברשויות המקומיות.
בין מארגני הכנס ונושא דברי הפתיחה היה עו"ד יוסי חכם, יו"ר ועד מחוז חיפה בלשכת עורכי הדין, אשר דיבר על המחויבות של לשכת עורכי הדין לשמירה על שלטון החוק ועל שיתוף-הפעולה הפורה עם המוקד.
עו"ד דנה, שהייתה אחראית על חקיקה בתחום השלטון המקומי ובתחום התכנון והבנייה, ושאר משתתפי הפאנל התייחסו בדבריהם לפסק הדין של שופטי העליון בנוגע לראשי רשויות שהוגשו נגדם כתבי אישום ולהתפתחות החקיקתית שבאה בעקבותיו.
כזכור, זמן קצר לפני הבחירות לרשויות המקומיות באוקטובר האחרון, ובהיעדר קביעה חקיקתית חד-משמעית בנושא, פסקו שופטי בג"ץ כי במקרה בו ראש רשות מקומית הועמד לדין פלילי, חייבת מועצת הרשות להעביר אותו מתפקידו.
הפסיקה באה בעקבות שורה של ראשי רשויות - ובהם ראש עיריית בת-ים, שלומי לחיאני; ראש עיריית נצרת עלית, שמעון גפסו; וראש עיריית רמת-השרון, יצחק רוכברגר - שהועמדו לדין.
בהמשך, ולאחר שהשלושה נבחרו מחדש לתפקידיהם, חוקקה הכנסת תיקון לחוק, המאפשר לוועדה מיוחדת להשעותם מתפקידם לתקופה של שנה שניתן, שתוארך בהחלטת הוועדה.
הוועדה כבר החלה לפעול והשעתה מתפקידיהם את לחיאני וגפסו, המואשמים בשוחד. רוכברגר, המואשם בהפרת אמונים ורישום כוזב במסמכי תאגיד, הודיע מיוזמתו על נבצרות מתפקידו למשך כ-4 חודשים בעקבות סיכום אליו הגיע עם הוועדה.
עו"ד דנה ציינה כי פסק הדין הביא לשיפור במצב המשפטי ביחס לעבר. "מה שעצוב בעיניי זה שהיינו צריכים את פסק הדין כדי להגיע עד הלום. פסק הדין של שופטי העליון משדר אין מוצא. לא היה אחד שסבר שבמצב שבו נגד ראש רשות כמו צבי בר (ראש העיר רמת-גן לשעבר - ח' מ') מוגש כתב אישום בגין לקיחת שוחד, אל מול מתן של פרויקטים ברחבי העיר, עולה על הדעת שהוא ימשיך לכהן בתפקידו.
"משפט פלילי בישראל לוקח לפחות 3 שנים. קבלה של מצב דברים שבו ראש רשות יושב בכיסאו והעובדים שלו והקבלנים שלהם צריכים להעיד נגדו, הוא לא מצב שאנחנו רוצים. בעולם הזה, לא היה לבית המשפט העליון מנוס מלפסוק כפי שפסק".
"בוז הדדי של מוסדות השלטון"
לעומת זאת, היועץ המשפטי של עיריית חיפה, חבר הכנסת לשעבר רשף חן, תקף את פסק הדין. "המחוקק חשב שיש לנקוט זהירות גדולה מאוד לפני שמדיחים ראש רשות והבחין בין מצב שבו ראש רשות מורשע עם קלון, אז כהונתו תפקע", אמר חן. "מה היה חושב המחוקק הזה לגבי הדין של מישהו שטרם הורשע? התשובה היא מאוד פשוטה - המחוקק חשב שבשלב הזה לא צריך לעשות כלום.
"בעיניי, המצב שבו בית המשפט העליון בא ואמר שעל אף ההנחיה הברורה מאוד של המחוקק, אנו השופטים חושבים שזה לא הדין הראוי וקובעים אחרת, הוא רע".
לדברי חן, "בפסיקתו התעלם העליון מכל המנגנון הדמוקרטי ובא ואמר 'אני יודע יותר טוב מהכנסת, מהבוחר ומהמועצה'".
חן ביקר את שופטי בג"ץ גם על כך שלא התייחסו לכך שכתבי האישום נגד ראשי הרשויות הוגשו בסמוך לבחירות בשלטון המקומי. "כתבי האישום הוגשו במאי 2014, שנים אחרי שהתרחשו האירועים שבגינם מואשמים רוכברגר וגפסו. ניתן היה לצפות שבית המשפט יביע מורת-רוח מההתנהלות הזו של רשויות החוק", אמר.
הביקורת של חן חרגה מנושא בג"ץ רוכברגר. "מה שמתקיים היום בישראל זה מצב של בוז הדדי של מוסדות השלטון", אמר. "כל אחד מהמוסדות מגלה בהתנהגותו ובדבריו בוז למוסדות האחרים. הכנסת והממשלה יוצאות מנקודת הנחה שאם החקיקה לא תהיה מוגדרת לחלוטין, חזקה על בית המשפט שיעשה כמיטב יכולתו כדי לקעקע את דבר המחוקק".
עו"ד שרית דנה השיבה לחלק מטיעוניו של חן. "בואו לא נתבלבל: אם המחוקק חשב שבית המשפט טעה, הוא יכול היה לחוקק חוק אחר, אבל הוא החליט שבית המשפט צודק, השיקולים שמפרט המחוקק בהצעת החוק הוז מועתקים מפסק הדין".
דנה שפכה מים צוננים על אמירות הגורסות כי שופטי העליון פגעו בפסק הדין בסמכות הכנסת ובזכות היסוד לבחור ולהיבחר. "כשאנחנו מדברים על עוצמת הזכות לבחור ולהיבחר, יש לזכור שמחוקק, שאנחנו מאדירים את שמו, נתן לשר הפנים עצמו סמכות לשלוח ראש רשות הביתה לא בגלל כתב אישום אלא סתם על-אי תפקוד. לכן, המחוקק אמר שעוצמתה של הזכות לבחור ולהיבחר בשלטון המקומי פחותה מהזכות לבחור ולהיבחר לכנסת. כשראש רשות אינו ממלא את תפקידו ביעילות ובהגינות, יש פקיד שיכול לשלוח אותו הביתה. בוא נשים את הדברים בפרופורציה".
"פסק דין נואש"
לדברי ד"ר עומר קמחי מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, "פסק הדין של העליון בעניין ראשי הרשויות הוא המשך למגמה של בית המשפט לראות את הרשות המקומית כמעין סניף של השלטון המרכזי".
קמחי העביר ביקורת על המסר שלדבריו יוצא מפסק הדין בדבר היחס לשלטון המקומי בארץ. "העליון שם דגש רב מדי על התפיסה ההירארכית וכמעט לא התייחס לפן הדמוקרטי של הרשות המקומית. גם אם התוצאה נכונה, ההנמקה של פסק הדין היא מאוד בעייתית", אמר קמחי.
לטענתו, המסר הוא שהדמוקרטיה בשלטון המקומי היא פחות חשובה. "אפשר היה לנמק את התוצאה בצורה שתיתן יותר כבוד לבוחר המקומי", ציין.
עו"ד שלום זינגר, לשעבר היועץ המשפטי של משרד הפנים, התייחס לפסק הדין כ"פסק דין נואש" - "נואש במובן זה שבית המשפט קבע את שקבע בלית ברירה ומתוך הנחה שהכנסת תתערב בהמשך".
לפי זינגר, בג"ץ לא עסק בכלל בחוק שעמד לפניו. "הייתה לשופטים הנחת עבודה שצריך למצוא דרך לגרום לראש הרשות להדיח את עצמו, והוא ביסס את פסק הדין על הצורך באמון הציבור", ציין.
זינגר התייחס גם אל התיקון לחוק, שלדבריו בסך-הכול הסדיר את הסוגייה, אבל יש בו כמה דברים בעייתיים, כמו הקביעה שהשעיית ראש רשות שהועמד לדין פלילי תהיה למשך שנה.
לדבריו, "ההשעיה צריכה להיות בלתי מוגבלת בזמן, כי השעיה לתקופה של עד שנה גורמת לכך שהרשות המקומית הופכת ל'ברווז צולע'. ממלא-המקום של ראש הרשות לא יכול לתפקד בקדנציה שרק מתחילה וכשמאחוריו נושף ראש הרשות שעשוי לחזור לתפקיד".
את הפאנל הנחה עו"ד ג'ובראן ג'ובראן, יו"ר פורום בתי המשפט בוועד מחוז חיפה של לשכת עורכי הדין, והשתתף בו גם דיקן הפקולטה למשפטים בחיפה, פרופ' גד ברזילי.
"יש בישראל תרבות מובנית של אי-לגליזם"
בימים שבהם עומד המחוזי בתל-אביב לגזור עונשים בפרשת הולילנד, פרשת השחיתות הגדולה ביותר בתולדות הרשויות המקומיות בארץ, השיקה הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה מוקד ראשון מסוגו "לחקר שלטון החוק וריסון השחיתות השלטונית ברשויות המקומיות".
לרגל האירוע ערכה הפקולטה כנס תחת הכותרת "שלטון החוק ברשויות המקומיות: כשירות כהונה של נאשמים בשחיתות, תעמולה פוגענית וחשש לזיופי בחירות".
פרופ' אמנון רייכמן, ראש המוקד, ציין כי "המוקד הוקם במטרה לתת מענה לאתגרים בפניהם ניצבת החברה הישראלית כחברה השואפת לשמור על ערכי החוק".
לדבריו, לצד האתגר המדיני, הביטחוני והכלכלי-חברתי, הכרח גם לעסוק באתגר לא פחות חשוב: האתגר לשלטון החוק בישראל. "כמדינה שבה תרבות 'הקומבינה' היא כמעט תרבות רשמית, המשפט, שאמור לשמש כעמוד התווך של מנגנוני ההסדרה בחברה, מוצא עצמו מאותגר. אתגר זה נובע משילוב של כמה גורמים: התרבות המשפטית בישראל, מבנה המוסדות, יחסי גורמי הכוח בחברה ובכלל זה יחסי הון-שלטון".
לדברי רייכמן, בישראל יש יחס אמביוולנטי תרבותי לשלטון החוק. "יש לנו תרבות של אי-לגליזם מובנית, כי ככה הוקמה המדינה. מה זו עלייה ב', מה זה מאחז לא חוקי? אם יש פירצה בחוק, אז למה לא להיכנס דרכה? ולפעמים זה לא כל-כך רע. אחת השאלות היא על היחס בין המשפט הכתוב בספר למשפט בחיי המעשה. זה יופי לכתוב רגולציה וחוקים, אבל אחרי זה צריך לראות עד כמה אנחנו מחויבים לשלטון החוק".
פרופ' גד ברזילי, דיקן הפקולטה, אמר כי האתגר המרכזי שלי המוקד הוא לנוע בין מספר מימדים שמאתגרים את חקר ויישום שלטון החוק, בהם ההיבט ההיסטורי וזכויות הפרט בחברה וקבוצות מתבדלות בחברה.
"גפסו אמנם הושעה מראשות העיר, אך מבהיר לכולם ש'אני פה בשביל לחזור"
עו"ד ערן בר-רבי, מבקר עיריית נצרת עלית, שראש העיר שלה, שמעון גפסו, הושעה מתפקידו בעקבות כתב האישום נגדו, סיפר כי למרות ההשעיה (שבאה לידי ביטוי גם בשלילת חצי מהמשכורת של ראש הרשות), המצב בפועל בנצרת עלית הוא שגפסו ממשיך להיות מעורב מאוד בניהול העירייה.
"גפסו עדיין חותם על המיילים שלו 'ראש העיר'. אחרי שהעירו לו הוא הוסיף בסוגריים 'בהשעיה'", אמר בר-רבי.
לדבריו, "גפסו סופר את הימים לחזרה לראשות העיר, ואם מישהו חשב בטעות שהוא לא חוזר, הוא מבהיר לו 'אני פה בשביל לחזור'. הוא גם יוצא למשלחות רשמיות בחו"ל בכובע של ראש הרשות ומשתתף מטעם העירייה בהרמות כוסית, ואפילו בזו של משרד הפנים. בנוסף, כל היועצים בעירייה הם אנשיו של גפסו".
עו"ד בר-רבי ציין כי המצב האמור שנוצר הוא של "ברדק ניהולי". לדבריו, "זה מצב קצת מעוות שאינו משרת את העיקרון שהמחוקק התכוון אליו כשדיבר על השעיה. המעורבות של ראש הרשות המושעה היא גדולה, ואני שומע שהמצב לא שונה גם בבת-ים או רמת-השרון. גפסו הושעה בהתחלה ל-4 חודשים. נסו לתאר מה יכול לעשות מחליפו ב-4 חודשים. אנחנו נדרשים לערוך קיצוצים בכוח-אדם ובפרויקטים. מה אמור לעשות ראש רשות שיודע שהוא מונה רק ל-4 חודשים? האם הוא יכול לפטר עובדים? לקצץ בפרויקטים? זה מאוד קשה".