דעה: המצפן החסר לרגולטור

חלק משמעותי מהרגולציה העודפת והמכבידה בישראל נובע מהיעדרו של "מצפן" למאסדר (הרגולטור). הכוונה היא להיעדרן של קביעות מחייבות בחוק שמגדירות מהי תכלית הרגולציה בכל תחום, כיצד ראוי להשיגה ומאיזה סוג של התערבות ראוי להימנע - בבחינת "מצפן" שיש ללכת לאורו ולא לסטות מהדרך.

דוגמה בולטת להיעדרו של "מצפן" ראוי היא תחום הביטוח, וביטוחי הבריאות והסיעוד במיוחד.

חוק הביטוח הישראלי קובע כמטרה ראשונה - "הגנה ושמירה על עניינם של המבוטחים" (ללא כל סייגים) ולצורך כך החוק הסמיך את המפקח על הביטוח לתת הוראות הנוגעות לדרכי פעולתם וניהולם של מבטחים ושל סוכני ביטוח, ושל נושאי משרה בהם. במצב זה החוק מאפשר לרגולטור לתת לחברות הביטוח איזו הנחייה שהוא רוצה תחת האמתלה של "שמירה על עניינם של המבוטחים".

מכאן קצרה הדרך למבול של הוראות מצד הפיקוח על הביטוח, תוך התערבות בהסכמים (פוליסות) בין חברת הביטוח לבין מבוטחיה ודרכי הפעלת ההסכם. אלה נועדו בעיני הפיקוח לכאורה להיטיב עם המבוטחים, אך התוצאה באופן לא מפתיע היא הפוכה.

בתחום הסיעוד עלה בידי חברות הביטוח להעמיד לציבור ביטוח סיעודי לכל החיים במחיר שנקבע מראש. מדובר באחד מענפי הביטוח היותר מורכבים ומסוכנים למבטח, ובכל זאת הרצון להעמיד לציבור מוצרי ביטוח נדרשים, הוביל למוצר ביטוחי בעל ערך רב לציבור. אך כתגובה לאי אלו פרסומים בתקשורת לפני מספר שנים, כאילו שיעור התביעות שחברות הביטוח משלמות בתחום הסיעוד הפרטי ביחס לפרמיות שהן גובות נמוך, החליט הפיקוח על הביטוח בשעתו להתערב והורה על תיקונים בדרך עריכת מבחני התלות הנדרשים לצורך קביעת הזכאות, כדי להגדיל את היקף תשלומי התביעות.

לא עזרו טענות המבטחים כי עליהם לקחת בחשבון את תוחלת החיים העולה ועמה ריבוי אירועי סיעוד ממושכים שמחייבים שמירת עתודות לצפוי בעתיד. חלפו שנים מספר וחברות הביטוח נאלצו ממש באחרונה להפסיק לשווק פוליסות אלה שהפיקוח העריך בשגגה כי הן רווחיות מידי, ובכך תרם אף הוא לביטול הביטוח הסיעודי בישראל.

בתחום ביטוחי הבריאות - יום בהיר אחד הפיקוח על הביטוח החליט שמוצרי ביטוח הבריאות מורכבים מידי לציבור וטובת המבוטחים מחייבת פוליסת ביטוח בריאות אחידה לכל החברות, אותה יקבע הפיקוח בעצמו, ותתאפשר תחרות על מחיר הפוליסה האחידה בלבד. גם במקרה זה מה שנראה היה כהתערבות לטובת הצרכנים, התברר כחסם מפני גיוון של מוצרי ביטוח בריאות לפי טעמי הצרכנים, קיפאון בכיסוי הביטוחי וסופו של דבר פגיעה בצרכנים עצמם.

עיננו רואות כי חוק הפיקוח הנוכחי אינו "מצפן" אלא "שבשבת רוח" המאפשרת לרגולטור לעשות כרצונו. חוק פיקוח ראוי היה קובע כי אל לו לפיקוח להתערב בפוליסות הביטוח ודרכי תפעולן. רק משנכרת הסכם שכזה - על הפיקוח להגן ולשמור על עניינם של המבוטחים בכל הקשור לחובת מבטח לקיים את התחייבויותיו כלפי המבוטחים. כמובן שמעבר לכך תפקידי הפיקוח הם הבטחת היציבות והניהול התאגידי התקין של חברות הביטוח וכן קידום התחרות בתחום הביטוח, שהיא הדרך האפקטיבית ביותר להבטיח מוצרי ביטוח מגוונים, ברמת שירות גבוהה ובמחירים סבירים ותחרותיים.

אילו חוק הפיקוח על הביטוח היה מנוסח כמצפן עם תפישת עולם מתקדמת, כי אז לא הייתה יכולה לבוא לעולם רגולציה מעוותת שכזאת בתחומי הסיעוד והבריאות, כמו גם מאות תקנות וחוזרים שאין בהם כל צורך והם אינם מועילים כלל למבוטחים.

יש שיאמרו כי הגישה המוצעת תיטיב עם רווחי חברות הביטוח. המבטחים אומנם נוטים להלין על הרגולציה, אך הם יודעים היטב להפיק ממנה את המרב, ודווקא דה-רגולציה תאתגר אותם הרבה יותר.

פעולה דומה בכל תחומי הרגולציה בישראל, שתכלול הגדרה מדויקת בחוק של מטרת הרגולציה, האמצעים להשגתה ולא פחות חשוב מכך - האמצעים שיש להימנע מהפעלתם, תוביל בהכרח לפסילת אלפי הוראות שאין בהן כל תועלת והפכו לאבן נגף לכלכלה הישראלית. 

הכותב כיהן בעבר כממונה על התקציבים באוצר