שר התקשורת יועז הנדל / צילום: איל יצהר
הסוף לעצמאות המוחלטת של הרגולציה על השידורים? לגלובס נודע כי משרד התקשורת מגבש בימים אלה הצעת חוק למיזוג פעילותם של מועצות הכבלים והלוויין והרשות השנייה כיחידת סמך של משרד התקשורת. המשמעות של המהלך, אם ייצא לפועל היא שהפיקוח והאחריות על כל כלי התקשורת האלקטרוניים (הטלוויזיה והרדיו המסחריים) לא יהיה בידי רשות סטטוטורית עצמאית אלא בידי גוף ששייך למשרד התקשורת.
במשרד התקשורת שואפים להעלות להצבעה בכנסת את הצעת החוק למיזוג הרגולציה תחת מה שמכונה "ברית המועצות" תוך שבועות ספורים, אך הכוונה להפוך אותה ליחידת סמך טרם אושרה על ידי משרד המשפטים. עם זאת, פגישה בעניין זה צפויה להתקיים בקרוב ובה ייקח בין היתר חלק המשנה ליועמ"ש מאיר לוין. במשרד התקשורת מעריכים כי לא צפויה להתברר מניעה משפטית ולכן יש סבירות גבוהה שהמהלך יאושר.
השנה תוקדש לקידום המיזוג
עוד נודע לגלובס כי במשרד התקשורת מתכוונים לייצר מבנה שבו יו"ר הגוף הרגולטורי החדש יפעל כיו"ר פעיל ללא מנכ"ל ותחתיו יפעלו שניים או שלושה סמנכ"לים שכולם יבחרו על ידי ועדת איתור חיצונית. נזכיר כי לפני ימים ספורים מונתה מועצה חדשה לרשות השנייה ולתפקיד היו"ר מונה עדן בר טל, לשעבר מנכ"ל משרד התקשורת, ומי שנחשב לאיש של גדעון סער ויועז הנדל. על פי מקורבים לחברי המועצה, הובהר כי השנה הראשונה תוקדש כולה לקידום המיזוג המתקרב.
הניסיונות להכניס גורמים פוליטיים לתוך הרגולציה על גופי שידור אינם חדשים: כפי שנחשף בגלובס, ועדת פולקמן, שמונתה על ידי שר התקשורת יועז הנדל במטרה לגבש המלצות שיסדירו את שוק התקשורת בשנים הקרובות כבר נתנה המלצה לתת דריסת רגל לגורמים פוליטיים כשהמליצה שבתוך הגוף המנהל של ברית המועצות (הגוף שיחליף את הרשות השנייה ומועצות הכבלים והלוויין. מועצת התאגיד לא תיכלל בגוף זה) יישבו נציגי משרדי ממשלה. המשמעות היא שלנציגי המשרדים תהיה יכולת להשפיע, ואפילו בעקיפין, על דברים הנוגעים להתנהלותם של הערוצים המסחריים קשת 12 ורשת 13 ועל חברות החדשות שלהם.
כיום קיימות שלוש מועצות המפקחות על שידורים בישראל: מועצת הרשות השנייה, המפקחת על שידורי הטלוויזיה (קשת, רשת וערוצים 20 ו-24) ועל הרדיו האזורי; מועצת הכבלים והלוויין, המפקחת על הוט ו-YES, ומועצת תאגיד השידור הציבורי, המפקחת על "כאן" ונגזרותיו.
הרעיון להקים רשות אחת המפקחת על כל הגופים הללו אינו חדש, ואושר שוב ושוב על ידי ועדות שונות שהוקמו לאורך השנים. הוא גם זכה לתמיכה רחבה של הגופים המקצועיים, בשל חיסכון משמעותי מאיחוד המועצות הנפרדות, שעלותן גבוהה.
הגוף העצמאי אפילו הגיע לשלב של חקיקה מתקדמת: בתקופה שבה איתן כבל כיהן כיו"ר ועדת הכלכלה של הכנסת, ושלמה פילבר היה מנכ"ל משרד התקשורת, הוכנה הצעת החוק לקריאה שנייה ושלישית. אך כבל ופילבר התעמתו ביניהם על נושא אחר לגמרי - ענייני תאגיד השידור הציבורי - וכבל עצר את החקיקה.
פוליטיזציה? לא בהכרח
האם הקמת רשות מפקחת אחת איננה כרוכה בהכרח בהגברת הפוליטיזציה של הרגולציה? שלושת הגופים המפוקחים כיום מציגים שלוש אפשרויות. למועצת התאגיד, שהוקמה לאחר הסקת מסקנות מהאופן הפוליטי שבו התערבו בתכני רשות השידור, יש עצמאות מוחלטת בפעולותיה. קשה מאוד להתערב ולהשפיע פוליטית במתרחש בה, מכיוון שחבריה אינם נבחרים על ידי משרד ממשלתי או שר כלשהו, אלא על-ידי ועדה מאתרת שבראשה עומד שופט. חברי המעצה הנבחרים אומנם מאושרים על-ידי שר התקשורת, אך נדרשות נסיבות יוצאות דופן כדי שאישורו לא יינתן - כך שמדובר בהליך אישור כמעט טכני.
במועצת הרשות השנייה ממונים החברים, היו"ר והמנכ"ל על-ידי שר התקשורת בתהליך הקבוע על פי חוק, הכולל בין היתר היוועצות בארגונים שונים שאמורים להמליץ על מועמדים. במועצת הכבלים והלוויין, התמונה שונה לגמרי: מתוך 13 חברים, שבעה אמורים להיות נציגי ציבור, ושישה נציגי ממשלה. על-פי ההמלצה, אמורים להיות במועצה החדשה שלושה נציגי ממשלה מתוך 13, מה שיגביל באופן מסוים את יכולת ההשפעה שלהם.
יש להניח כי מה שמטריד במיוחד את הפוליטיקאים הם הערוצים המסחריים המפוקחים על ידי הרשות השנייה, שאיננה כפופה לאיש. דוגמה ל"בעיה" שהעצמאות הרגולטורית הזאת גורמת לגורמים פוליטיים נראתה בשבועות האחרונים סביב מלחמות כיפוף הידיים על קיצור מהדורות החדשות.
השר הנדל סבר וגם התבטא על כך בגלוי בתקשורת כי יש להפחית ככל הניתן את ההתערבות הרגולטורית בהחלטות חברות החדשות ולא לכפות עליהם את קיצור המהדורה. דעתו לא שינתה הרבה ליו"ר מועצת הרשות השנייה יוליה שמאלוב שסברה כי אורך המהדורות פוגע בצופה ולכן יש לקצר אותן.
בסופו של דבר המועצה קיבלה החלטה לקצר את המהדורות בשלב הראשון ברבע שעה - לכדי שעה ורבע, ובהמשך לבצע קיצור נוסף לשעה. זאת לא הייתה הפעם הראשונה: כשרשת וערוץ עשר ביקשו להתמזג, התנגדה שמאלוב למהלך נמרצות, ואילו שר התקשורת דאז איוב קרא, תמך במהלך אולם פרט להחלטה שלא להאריך לה את המינוי לא הייתה לו יכולת להשפיע על התנהלותה. מיותר לציין כי לו שמאלוב וחברי המועצה שלה היו עובדי משרד התקשורת היכולת להשפיע עליהם הייתה גדולה בהרבה.
"לכל מודל יש יתרונות וחסרונות"
במשרד התקשורת ערים לחשש מהפולטיזציה של הרגולציה, ולדברי מנכ"לית המשרד לירן אבישר בן חורין, המבנה שמתגבש נועד להפחית ככל שניתן את התלות של המועצה שתוקם בשר האחראי.
"לכל מודל יש יתרונות וחסרונות, המודלים של תאגידים סטטוטוריים מאותגרים במובן של היכולת לשנות מדיניות כי אין שר ומשרד שמחויבים לו", טענה אבישר בן חורין. "כיום יש מועצה עצמאית אבל הייתה הרבה ביקורת על ההתנהלות שלה לאורך השנים, על קצב עדכון הרגולציה והשינויים - וזה קשור לזה שאין מישהו בעל מרץ ומוטיבציה להביא שינוי.
"היום הרשות השנייה משלמת מחיר במובן שקשה לה לקדם מדיניות", המשיכה המנכ"לית. "כדי לשנות מדיניות צריך תקנות ושינוי חקיקה, וכרגע הרשות היא ‘בן חורג’ שלא שייך לאף אחד ולא בסדרי העדיפויות של שר כלשהו. לכן ניסינו לייצר איזון חדש שבו תהיה לגוף החדש עצמאות בכל הממדים. זאת תהיה יחידת סמך במובן שהשר כותב את החקיקה והתקנות - אבל יש מודל עצמאות משמעותי ברמה המבנית. בנינו מבנה ארגוני שמבטיח את זה: הפרדנו חשבות וייעוץ משפטי, לגוף החדש אמור להיות תקציב נפרד, כך שלא יהיה תלוי בתקציבי משרד התקשורת".
לפי המודל שמנכ"לית המשרד מתארת, מודל המינויים יהיה דומה יותר לזה של התאגיד: תהיה וועדת איתור חיצונית שתיבחר לפי קריטריונים מוגדרים ורקע מקצועי, השר לא יוכל לפטר אותם ויוגדרו להם קדנציות מובנות.
"בגיבוש המודל ניסינו להבין מה הם הגורמים שיוצרים תלות והבנו שמנגנון המינוי זה האלמנט הראשון", הוסיפה אבישר בן חור. "לכן, בנינו מודל איתור ומינוי שמנותק מהשר גם ביחס להיום. אם לצורך המינוי אנשי הגוף הרגולטורי לא יהיו תלויים בשר תהיה להם עצמאות תקציבית, הסמכויות שלהם יוגדרו בחוק ואסור יהיה להתערב בענייני תוכן - אז נתנו את כל ההגנות שיש לתאגיד עצמאי, והוספנו את האזור שבו הגוף החדש ייהנה מכך שיש לו משרד ושר אחראיים".
מנכ"לית המשרד התייחסה גם לשאלה מה יהיה כששר אחר ישב במשרד התקשורת, וכיצד הגוף יתנהל במידה שתפישת עולמו תהיה כמו של רגב, שטענה בעבר: "מה שווה התאגיד אם לא שולטים בו": "ברגע שהבטחנו שהמינויים מנותקים מהשר וכל המנגנונים הפנימיים מנותקים ממנו לא ראינו ערך גדול בהפרדה מהמשרד".
עם זאת, אבישר בן חור גם צופה בעיות אפשריות בהעברת המהלך. "עד עכשיו הבעיה של המודל הייתה בכנסת", טענה. "אני מקווה שיש לנו הזדמנות בקונסטלציה הפוליטית והממשלתית. בפעם הקודמת זה נפל על מינוי היו"ר, ואם מי שתמנה אותו תהיה הממשלה. הקונסטלציה כעת יותר בריאה ואני מקווה שנצליח להעביר את החוק בכנסת".
הרשות ממומנת מכספי המפוקחים
גם אלעד מן היועץ המשפטי של עמותת הצלחה, סבור שלהכפפת מועצת השידורים החדשה למשרד התקשורת יש יתרונות וחסרונות. "בוודאי שעדיף גוף שיש מחיצה בינו לדרג המיניסטריאלי", טען. "מצד שני, אנחנו רואים בעיקר בתחום התקשורת שהעובדה שיש רשות עצמאית לא תמיד עוזרת לחוסן שלה מול המפוקחים. הרשות השנייה אומנם עצמאית אך זה לא אומר שהעצמאות המנגנונית היא הבעיה היחידה".
"למשל הרשות השנייה ממומנת בכספי המפוקחים שלה וזה בעייתי כי הם יודעים שהמפוקחים יושבים להם על התקציב", הוסיף מן. "זה יוצר חשש לרגולטור לפעול מתוך מחשבה שאם פוגעים ביציבות שלהם לא יהיה כסף למועצה. יחידת סמך מקצועית עם מנהלים ולא עם מועצה מאפשרים ליועץ המשפטי לתת הנחיות ואז הכל יתנהל בצורה תקינה ומסודרת".
מן סיכם את דבריו: "השיקול הוא האם רוצים שזה יתנהל במשרד ממשלתי כולל השפעות של שר או שרוצים גוף מנותק ומקצועי שהכוח שלו עלול להיות מוגבל. שאלות של עצמאות מול יעילות. זה לא בהכרח עומד בסתירה אבל המציאות מראה שלא תמיד היעילות נמצאת בגוף העצמאי. הרבה קשור בזהות האנשים המעורבים. אם יהיו אנשים מקצועיים שיטפלו ברגולציה מתוך משרד התקשורת ייתכן וזה יהיה טוב ביחס לרשות עצמאית לגמרי עם אנשים לא מקצועית. מבנית די ברור שעדיף רשות מקצועית נפרדת".