מי באמת משלם על העלאת שכר המינימום / צילום: Shutterstock
הכתבה הוקלטה בספרייה המרכזית לעוורים ולבעלי לקויות קריאה
ב־1 בינואר 2015 התחולל בגרמניה אירוע מרחיק לכת: באיחור אלגנטי, אחרי מדינות רבות, נכנס לתוקף חוק שכר מינימום לאומי. עד אותו היום שכר המינימום נקבע במשא ומתן בין איגודי העובדים למעסיקים, אבל בשנת 2014 החליטו המחוקקים בגרמניה שהוא ייקבע בחוק. עבור פרופ' אטילה לינדנר הייתה כאן הזדמנות: "זעזוע גדול כל כך", כפי שהוא מכנה אותו, הוא בגדר ניסוי לכלכלה. אלא ש"למרות החששות של הרבה כלכלנים ששכר המינימום יגרום לאובדן משמעותי של מקומות עבודה" לינדנר ושותפיו למחקר מצאו כי "הוא דווקא עזר להוריד את אי־השוויון בשכר בלי לגרום לירידה בתעסוקה".
וזה לא הכול: במחקר, שהתפרסם ב־Quarterly Journal of Economics (2019), הם ראו שהיו עסקים שלא שרדו את העלאת שכר המינימום, בעיקר עסקים קטנים ולא יעילים שלא יכלו לשלם לעובדים שלהם שכר גבוה יותר. עם זאת, הבשורה לא כל כך נוראה, שכן העובדים שלהם פשוט עברו לעסקים גדולים ויעילים יותר שיכלו לשלם להם שכר גבוה יותר.
עבור כלכלנים זה נהדר: יש כאן הקצאה יעילה יותר של העובדים. אבל כשאני מתעכב בכל זאת עם לינדנר על אותם עסקים קטנים שנסגרו, הוא מציע לחשוב על הדברים אחרת. "אני יכול גם להפוך את השאלה שלך: האם אנחנו אוהבים את זה שיש בכלכלה הרבה עבודות גרועות עם שכר גרוע? האם אנחנו רוצים לחיות בכלכלה שבה אנחנו מסבסדים עבודות בשכר נמוך ודואגים שיהיו רבות ככל הניתן? העובדה הבולטת היא שכששכר המינימום בגרמניה עלה, מקומות העבודה לא נעלמו. העובדים עברו למשרות שמשלמות יותר".
לינדנר (39), פרופסור ביוניברסיטי קולג' לונדון, הוא תלמידו של הכלכלן דיוויד קארד, זוכה פרס נובל לכלכלה, שעמד בראש ועדת הדוקטורט של לינדנר. מאז סיים את לימודיו ב־2015 לינדנר חתום על שורת מחקרים במגזינים המקצועיים הנחשבים ביותר.
אחד המאמרים האלה, שעסק בהשפעה של שכר המינימום על מקומות עבודה בשכר נמוך, תואר בידי כלכלן העבודה המוביל דיוויד אוטור (MIT) כעבודה הכי חשובה בנושא מאז העבודה של קארד ואלן קרוגר - שעליה זכה קארד בנובל.
בחודש שעבר ביקר לינדנר בישראל להרצאה בסדנה לכלכלה יישומית בבית הספר לכלכלה באוניברסיטת תל אביב ביוזמת פרופ' ערן ישיב וד"ר אורן דניאלי ("יש הרואים בלינדנר החוקר החשוב ביותר בדורנו בנושא שכר המינימום", אומר דניאלי). זו הייתה הזדמנות לדבר איתו על מחקריו המדוברים.
מחקרים על שכר המינימום, הוא אומר בראיון ל־G, יכולים לעזור לנו להבין את המגבלות של התיאוריה הכלכלית הסטנדרטית, וכך להבין את שוק התעסוקה טוב יותר ולעזור לתכנן מדיניות יותר טובה. "במציאות של אי־שוויון גדל ומשכורות קפואות שכר מינימום עלה ככלי מדיניות מרכזי, בין היתר כי הוא משפיע על האנשים הפגיעים ביותר".
ארה"ב: "שום אינדיקציה לאפקט שלילי"
במשך עשורים, מספר לינדנר, משלה בקרב כלכלנים התפיסה שלפיה שכר מינימום גבוה יותר יוביל לאבטלה גבוהה יותר. "שכר מינימום הוא מדיניות מאוד פופולרית. רוב סקרי דעת הקהל מראים שחלק גדול מהציבור בעד סוג כלשהו של שכר מינימום. אלא שבקרב הכלכלנים יש הרבה יותר סקפטיות, בין היתר בגלל שמבחינת מקצוע הכלכלה מדובר בהתערבות רדיקלית במחירים - והשכר הוא בסופו של דבר מחיר העבודה".
הדיון הזה היה הרקע למחקר של קארד וקרוגר, אז שני כלכלנים צעירים מפרינסטון, שהחליטו לבדוק מה קורה כשמעלים את שכר המינימום. הם עשו זאת באמצעות ניסוי טבעי ב־400 סניפים של בורגר קינג, KFC, וונדיז ורוי רוג'רס - רשתות מזון מהיר שרבים מהעובדים בהן מועסקים בשכר מינימום.
"הם השוו בין ניו ג'רזי, שבה שכר המינימום עלה בתחילת שנות התשעים, לפנסילבניה, בצד השני של הגבול, שבה לא היה שינוי בשכר המינימום. הם בדקו את ההשפעה על התעסוקה בשני האזורים, והרעיון המרכזי היה שבגלל שהם קרובים זה לזה מדובר כמעט בשוק עבודה אחד". לכאורה אפשר היה לצפות שהעלאת שכר המינימום בניו ג'רזי תפגע בתעסוקה, בהשוואה לפנסילבניה. אבל זה לא מה שקרה. "קארד וקרוגר מצאו שהתעסוקה לא קטנה, אלא אפילו גדלה (אם כי באופן לא משמעותי -א"פ)".
הממצאים של השניים, ממשיך לינדנר, היממו את אנשי המקצוע, שלא היו מוכנים שניתוח פשוט כזה "ישמש לדחיית תיאוריה בסיסית בכלכלה. הייתה הרבה התנגדות, כל מיני ביקורות אמפיריות. הם ענו כמעט לכולן. בשורה התחתונה זה פתח קו מחקרי שבו כלכלנים בדקו תרחישים באופן אמפירי, ואז השתמשו בנתונים כדי לחקור מודלים של שוק העבודה בשכר נמוך".
לינדנר נכנס לתמונה יותר משני עשורים אחרי קארד וקרוגר, והמחקר שלו ושל עמיתיו מ־2019 הוא כבר מסדר גודל אחר: הוא בוחן את כל שינויי שכר המינימום הגדולים בארה"ב מתחילת שנות השמונים ועד 2016.
"ארה"ב היא מעבדה ממש נחמדה", הוא מסביר. יש בה, כזכור, 50 מדינות נפרדות, שביניהן שוררים לעתים הבדלים בשכר המינימום, וההבדלים האלה מאפשרים להשוות בין מדינה שבה שכר המינימום עלה למדינה דומה לה שבה הוא נותר ללא שינוי. לינדנר ועמיתיו בחנו לא פחות מ־138 מקרים כאלה.
מה היה הממצא העיקרי שלכם?
"מצאנו שגם אם מתמקדים בשינויים הגדולים ביותר בשכר המינימום לא מוצאים שום אינדיקציה להשפעה שלילית משמעותית כלשהי על האבטלה. זה מעיד שעדיין לא הגענו לנקודה שבה שכר המינימום עושה יותר נזק מתועלת".
בשלב הזה לינדנר מוסיף הערה: המחקר שלהם השתמש בכל מקרי שכר המינימום עד 2016, שבהם הוא עמד על 37% עד 59% מהשכר החציוני, "אבל השינויים האחרונים בשכר המינימום הם לרוב גדולים מאלה שראינו בעבר, ויש דיון ערני ומתמשך בשאלה אם נתחיל לראות השפעות שליליות שלהם". העלאות שכר המינימום עד 2016, בכל אופן, לא הביאו לזינוק באבטלה. "מובן שהממצא הזה ספציפי לארה"ב", מדגיש לינדנר, "אבל גם במדינות אחרות לא מוצאים שלשכר המינימום יש אפקט שלילי ענקי על התעסוקה".
במאמר של לינדנר ועמיתיו היה עוד חידוש: במקום להסתכל על שיעור התעסוקה הכללי, החוקרים הסתכלו על כל העובדים, אבל חילקו אותם לקבוצות, לפי השכר שלהם. כך הם הגיעו מסקנה: חלק מהמחקרים שקבעו בעבר שלשכר המינימום יש השפעה שלילית על התעסוקה עשו זאת בכלל בגלל שינויים לא קשורים, שהתרחשו בצמרת סולם השכר. "לא סביר ששינוי בשכר המינימום יגרום לשינוי גדול במשרות שמשלמות פי שלושה משכר המינימום מבלי שתהיה לו השפעה בתחתית", אומר לינדנר, ולכן יכול להיות שההסבר טמון בשינויים נוספים במדיניות, שהגיעו עם שכר המינימום: למשל שמחוקקים דמוקרטים העלו את שכר המינימום וגם את המיסוי ברמות השכר הגבוהות.
מי משלם כששכר המינימום עולה?
לפי הנתונים מארה"ב, העלאת שכר המינימום (עד גבול מסוים) לא מביאה לגידול באבטלה. ובכל זאת: אם העובדים מקבלים שכר גבוה יותר, מי משלם על כך?
לשאלה הזאת לינדנר מוצא תשובה במולדתו, הונגריה. "בתחילת שנות האלפיים הייתה העלאת שכר מינימום ענקית בהונגריה", הוא מספר. שכר המינימום שם הוכפל בתוך שנתיים, ומיקם אותה ברמה בינונית־גבוהה (ביחס לשכר החציוני) בעולם.
"זה היה הלם גדול לחברות", אומר לינדנר. ההכפלה של שכר המינימום חייבה את המעסיקים להגיב מיידית וסיפקה לו ולשותפו ד"ר פיטר הרשטושי שפע נתונים, שהתוצאה שלהם היא מחקר שהתפרסם ב־American Economic Review היוקרתי.
"מצאנו תוצאות דומות לתוצאות המוכרות", אומר לינדנר. למרות הזינוק הדרמטי בשכר המינימום, הוא מסביר, רוב החברות אכן העלו את השכר ולא פיטרו את העובדים. "רוב ההשפעה הייתה על משכורות ומעט מאוד על תעסוקה, וזה אומר שעלות התעסוקה הכוללת עלתה די משמעותית. אבלזה צריך לרדת מאיפשהו - או בדמות רווח קטן יותר או העלאת מחירים שתביא להכנסות גדולות יותר".
בפועל לינדנר ושותפיו למחקר מצאו שהחברות גלגלו אל הצרכנים 80% מהעלייה בשכר המינימום באמצעות העלאת מחירים, וספגו בעצמן 20% מהעלות באמצעות קיטון הרווחים.
חלק מהעניין, הוא מסביר, הוא שלמרות עליית המחירים המכירות לא הושפעו כמעט. איך מסבירים את הנכונות של הצרכנים לשלם? זה מביא אותנו לחלק השלישי של המחקר של לינדנר, שבו הוא בדק באיזה חלק של הכלכלה עובדים בשכר מינימום. "מסתבר שרוב העובדים בשכר נמוך מועסקים במגזר השירותים הבלתי סחירים - קמעונאות, מסעדות, מלונות, שירותי ניקיון, כאלה שלא קל לייבא. וכשמעלים את שכר המינימום במגזר הזה, המחירים עולים והתפוקה לא יורדת. הצרכנים סופגים את העלאת המחיר.
"לעומת זאת, אם מסתכלים על המגזר התעשייתי הסחיר (כזה החשוף לתחרות מעבר לים - א"פ), מקבלים תמונה שונה מאוד. כמעט כל ההשפעה השלילית על התעסוקה בהונגריה הגיעה מהסקטור הזה. כשהם העלו את המחירים, התפוקה שלהם ירדה בהרבה".
מה מסביר את ההבדל?
"השוק העולמי הרבה יותר תחרותי. חברה שהעלו לה את שכר המינימום ומעלה את המחירים - אצל המתחרים שלה במדינות אחרות אין שינוי, וזה מקשה עליה לגלגל את שכר המינימום לצרכנים".לפי לינדנר, "ברוב הכלכלות המתקדמות במערב הייצור בשכר נמוך כבר עבר למקום אחר", למשל לסין. "בהרבה מדינות מספר המשרות בשכר נמוך בתעשייה כל כך מועט, עד שלעלייה בשכר המינימום לא תהיה השפעה שלילית שצריכה להדאיג אותנו יותר מדי".
בוא נחזור לממצא המרכזי של המחקר: הלקוחות משלמים על העלאת שכר המינימום, כולל האנשים שמרוויחים שכר מינימום בעצמם.
"קודם כל, הלקוחות לא משלמים על הכול, אלא על נתח גדול, 80%. מלבד זאת, כשאנחנו מסתכלים על הנתונים בהונגריה אנחנו לא מוצאים עדויות שאנשים עניים מושפעים יותר מאנשים עשירים. החשיפה (לעליית המחירים - א"פ) בקרב האוכלוסייה היא עקבית. כלומר, נתח ההכנסה של העשירים שמושפע מהעלאת שכר המינימום דומה לזה של העניים.
"אבל אתה צודק שיש כאן אלמנט חלוקתי. כשהלקוחות משלמים יותר, עובדי השכר הנמוך מושפעים מזה יותר. השאלה היא אם זה משהו שדעת הקהל בחברה תומכת בו, והרבה סקרים מראים שכן. יש הרבה פחות תמיכה לחלוקה מחדש באמצעות קצבאות רווחה - כי חלקן הולכות לאנשים שלא עובדים, וזה הרבה יותר מקטב פוליטית. בהקשר של שכר המינימום, להבדיל, יש חלוקה מחדש לקבוצת העובדים בשכר הנמוך ביותר, וזה משהו שזוכה לעתים קרובות לתמיכה. זה פופולרי".
חברות גדולות מתחזקות, עסקים קטנים נסגרים
אבל להעלאת שכר המינימום יש עוד השפעות. לפי המחקר של לינדנר ועמיתיו על גרמניה, היא גם מחזקת חברות גדולות ויעילות יותר על חשבון עסקים קטנים.
"את ההסתכלות הסטנדרטית על שוק העבודה אפשר לסכם באמצעות שלוש הנחות מפתח", מסביר לינדנר את התפיסה שהובילה כלכלנים בעבר להתנגד להעלאת שכר המינימום. "הראשונה היא ששוקי העבודה בשכר נמוך הם מאוד תחרותיים; השנייה היא שעבודה בשכר נמוך היא במידה רבה אחידה: אם אני מנקה טוב בחברה אחת אני אהיה מנקה טוב בחברה שנייה; וההנחה השלישית היא שמבחינת העובד העבודות האלה זהות - לנקות זה לנקות, ולא באמת משנה איפה.
"בהתבסס על ההנחות האלה אפשר להסיק שבשיווי משקל תחרותי, ההיצע והביקוש ייפגשו ויהיו יעילים. וכשאתה קובע שכר מינימום אתה שובר את שיווי המשקל, כלומר אתה עובר למצב שבו המחירים גבוהים מדי, הביקוש לעבודה נמוך מדי, ויש הרבה עובדים שלא מסוגלים למצוא עבודה. וזה לא יעיל: העובדים האלה היו שמחים למצוא עבודה, והחברות היו מסוגלות לשלם להם, אבל הן לא יכולות בגלל הפיקוח על השכר".
אבל האם שוק העבודה מתנהג ככה במציאות? לא בדיוק. לדברי לינדנר, שוק העבודה בשכר נמוך אכן תחרותי, אבל המודל הסטנדרטי לא מביא בחשבון את הכוח שיש למעבידים. "ההנחה שלפיה מקומות העבודה אחידים לא נכונה. אם למשל אני גר מחוץ לתל אביב, אז המסעדה שקרובה אליי היא מקום עבודה טוב מבחינתי, כי אני לא צריך לנסוע. אבל לאנשים שגרים בתל אביב זו מסעדה גרועה לעבוד בה. ובמקומות עבודה יש בוס, יש עובדים אחרים, יש סגנון, יש שעות עבודה. כל הדברים האלה הופכים את מקומות העבודה למאוד שונים מנקודת המבט של העובדים". השוני הזה בין מקומות העבודה הוא קריטי, כי הוא נותן להם מה שנקרא 'כוח שוק' כלפי העובד, ומאפשר למעסיקים לשלם לעובדים מעט פחות.
בתיאוריה, מסביר לינדנר, החברות אמורות לשלם לעובדים שלהן את מה שהם מכניסים, כלומר את הפריון שלהם. אבל במצב שבו לחברה יש כוח שוק היא יכולה לשלם לעובדים מעט פחות וככה להרוויח מעט יותר. "אפילו אם חברה קובעת את השכר מעט מתחת לרמת השוק, יהיו עובדים שיגידו שהם מוכנים לעבוד שם בגלל שזה קרוב למקום המגורים שלהם, או שהם אוהבים את הסגנון של החברה או את הבוס, או שיש להם חברים שעובדים שם. וזה נותן לחברות כוח בקביעת המשכורות".
עם הרקע הזה לינדנר חוזר לשכר המינימום. העובדה שחברות מסוגלות לנצל את הכוח שלהן וליצור פער בין הפריון של העובד לשכר שהוא מקבל אומרת שיש בידיהן יכולת לספוג את העלאת שכר המינימום בלי לפטר.
וזה בדיוק מה שהמחקר מוצא בגרמניה, שבה עמדו לרשות לינדנר ושותפיו נתונים שאפשרו להם למפות את הקשר בין עובדים למעסיקים ולגלות מה קרה לעובדים בתחתית התפלגות השכר אחרי כניסת חוק שכר המינימום ב־2015.
מה מצאתם?
"בהתאם לתחזית העובדים מתחילים לעבור 'למעלה'. החברות הפחות יעילות יוצאות מהשוק (כלומר נסגרות - א"פ), והעובדים שלהן עוברים לחברות יעילות וטובות יותר, ומקבלים שכר גבוה יותר. יש הקצאה מחדש של עובדים מחברות שמשלמות מעט לחברות שמשלמות יותר".
זה לא אומר שהשוק הופך ליותר ריכוזי?
"זה לא מובן מאליו. אנחנו מוצאים שחברות גדולות כמעט לא מושפעות משכר המינימום, חברות בינוניות צומחות מעט וחברות מאוד קטנות יוצאות. וגם אם יש גידול מסוים בריכוזיות, זה לא מאפשר לחברות לדחוף למטה את השכר (כי יש שכר מינימום -א"פ)".
אבל בכל זאת, החברות שיוצאות מהשוק הן עסקים משפחתיים, אנשים מהשורה שנאלצים לסגור.
"זה מה שקרה בגרמניה. חלק מהעסקים הפחות יעילים יצאו בעקבות קביעת שכר המינימום. האם זה דבר טוב או רע? תלוי בסדר העדיפויות. אם אתה חושב ששווה לשמר את העסקים הקטנים האלה כדי להוריד את השכר של העובדים בשכר הנמוך ביותר - אז אפשר לעשות את זה". מלבד זאת, מוסיף לינדנר, כשמדובר בעסקים לא רווחיים שנמצאים באיזון כל דבר יכול לדחוף אותם לסגירה, כולל העלאת מסים.
אני שואל את לינדנר על חלופה החביבה על שר האוצר ליברמן: במקום להעלות עוד את שכר המינימום, אפשר לתת מענק (כלומר מס הכנסה שלילי) לעובדים בשכר הנמוך ביותר. "הצעדים האלה משלימים זה את זה. אתה יכול להציג מס הכנסה שלילי, אבל אם זה לא משולב עם שכר מינימום, התוצאה תהיה ירידה בשכר העובדים. החברות ישתמשו בכוח השוק שלהן כדי לספוג את השינוי במדיניות המס".
האם עכשיו זמן טוב להעלאת שכר המינימום?
המחקרים של לינדנר מעוגנים בשטח, אבל כפי שהוא מדגיש, הכל תלוי בהקשר. אם עד לא מזמן נראה היה שאנחנו בעיצומה של התאוששות נמרצת ושוק עבודה רותח, עכשיו זה קצת פחות בטוח.
מה קורה כשמוסיפים את המצב המקארו־כלכלי לתמונה?
"זו שאלה מסובכת. לדעתי, המפגש של שכר המינימום עם המצב המאקרו־כלכלי הרבה יותר מוגבל ממה שרבים חושבים. חלק מהעניין הוא שלעובדים בשכר מינימום יש נתח מאוד קטן בכלכלה. יש הרבה עובדים בשכר מינימום - בארה"ב למשל זה 15% - אבל הם מרוויחים מעט, לכן החלק הכולל שלהם קטן מאוד. בהקשר האמריקאי 2%-3% מהתוצר הולכים לעובדים בשכר מינימום. אם אתה לוקח את החלק הזה ומעלה לו את השכר, יש לזה השלכות, אבל הן מאוד מוגבלות. לכן, למשל, לא הייתי חושש מאינפלציה בגלל זה.
"נוסף על כך, אפשר לטעון שאי־שוויון הוא סוגיה הרבה יותר משמעותית כשהשכר עומד במקום או כשהמחירים עולים. בהקשר האירופי, עם אינפלציה שמגיעה ממחירי האנרגיה, בעיות אי־השוויון עלולות להקצין. לי אישית לא תהיה בעיה לקנות מוצרים יקרים יותר או לשלם יותר על אנרגיה, אבל הרבה אנשים בתחתית שוק העבודה עלולים להיתקל בקשיים. כך שאם כבר, אפשר לטעון שאולי יש צורך גדול יותר בהעלאת שכר מינימום כשאנחנו ניצבים בפני עליות מחירים כאלה".
"יש לי רגשות מעורבים", מסכם לינדנר. "אבל בהינתן הראיות האמפיריות לגבי שכר המינימום, ובהינתן העובדה שלאנשים בתחתית התפלגות ההכנסות קשה יותר להתמודד עם הסביבה הכלכלית החדשה, אני נוטה לתמוך בניסיון לעזור לאנשים האלה באמצעות שילוב של שכר מינימום ומדיניות מס".