הדלת האחורית של הקבלנים נסגרה: איך ישפיע ביטול ההקלות בחוק התכנון והבנייה על השוק?

מועצה הארצית לתכנון ובנייה בראשות עו"ד שלומי הייזלר אישרה לאחרונה באופן רשמי את התקנות הנוגעות לביטול ההקלות במסגרת חוק התכנון והבנייה.

בחוק התכנון והבנייה מ־2002 הוגדרה אפשרות לביצוע בנייה בתא שטח מסוים בחריגה מהכללים הקבועים בתוכנית שגובשה עבור אותו תא שטח. הוועדה המקומית היא שרשאית להעניק הקלה כזו, בשלב אישור הבקשה להיתר, כלומר לאחר שההליך התכנוני וגיבוש התוכנית המקורית כבר הושלמו. ההקלות יכלו לכלול, בין היתר, הוספה של 30% דירות לעומת המספר שאושר (מה שידוע גם בשם "הקלות שבס־כחלון"), הוספת בניינים, הוספת קומות, תוספת זכויות ועוד. הקלות אלו נקראות גם הקלות כמותיות.

"ההקלות גרמו לכך שביום שבו אושרה תוכנית, הייתה מתחילה 'מסחרה' למען שינויים והקלות", אומרת מנכ"לית מינהל התכנון, דלית זילבר. "כשהגעתי בזמנו למחוז ירושלים (זילבר הייתה מתכננת המחוז - י.נ) אמרו לי - 'קחי בחשבון שכל דבר שאת מאשרת, יתווספו לו עוד 30% בהקלות'.

 דלית זילבר / צילום: ענבל מרמרי

"המפגש עם הרחוב, יצירת סביבה נכונה, נפח הבניין, צורכי הציבור הנדרשים בעקבות התוכנית ועוד - כל זה השתנה בעקבות מתן ההקלות, עד כדי פגיעה בכל האיכויות שנכללו בתוכניות שניסחנו. לכן אני רואה בביטול ההקלות מהלך ברמה האסטרטגית, ברמת המדינה".

בחוק ההסדרים האחרון נחקק החוק המורה על ביטולן, וכעת הושלמה כאמור העבודה על התקנות הנלוות, אשר קובעות כיצד יתורגם חוק התכנון והבנייה באופן מעשי. על פי ההערכות, התקנות יאושרו סופית בתוך כחודש.

השינויים: לתת לשוק תקופה לעיכול

כל תוכנית שיוחלט על הפקדתה החל ב־1.1.2023, לא ניתן יהיה עוד לקבל לגביה הקלות מכוח התקנות הקודמות. תקופת המעבר מאפשרת לשוק "לעכל" את השינוי, כך שביטול ההקלות לא יקרה בבת אחת וללא תקופת הסתגלות. במקרה זה מדובר על תקופת מעבר שתימשך כשנתיים, החל ב־1.1.2023, ונקבע בה כך: אדם שרוצה להגיש בקשה להקלות הישנות אחרי שהחוק נכנס לתוקף, כלומר אחרי 1.1.2023, יכול לעשות את זה - אבל רק בתוכניות שהופקדו או אושרו לפני התוקף, ולאורך השנתיים של תקופת המעבר. שר או שרת הפנים יוכלו להאריך את תקופת המעבר בשנתיים נוספות.

החוק החדש והתקנות בעקבותיו הגדירו שני סוגים של מקרים שבהם המוסד התכנוני כן יוכל לאשר חריגה מהכתוב בתוכנית. שני הסוגים, הקלה וסטייה מתוכנית, נקראים בשמות המוכרים לנו - אך הם מצומצמים הרבה יותר מאלו שהיו אפשריים עד כה. בקשה להקלה תדרוש פרסום להתנגדויות ודיון בוועדה המקומית, ואילו סטייה מתוכנית לא תדרוש זאת.

"הענקנו אפשרות להקלות ולסטיות מתוכנית במשורה", מסבירה זילבר. "הן מתייחסות לדברים הגיוניים, שקורים לפעמים לאורך הליך התכנון, כמו פרק זמן שעובר בין שלב אישור התוכנית לבין שלב ההיתר. מדובר במקרים זניחים, רחוקים מהנפחים שהתרגלנו אליהם".

על פי התקנות שאושרו, ההקלות שניתן יהיה לבקש במסגרת התקנות החדשות יהיו מצומצמות מאוד: בנייה מעבר לקו בניין קדמי בהתאם למרבית הבניינים ברחוב, חריגה מקווי בניין לטובת בניית ביתן שמירה (כצורך ביטחוני); מקלט או ממ"ד; פיר מעלית או פיר מעלון; מדרגות וכבשים בלתי מקורים לטובת יציאת חירום; מתקנים לטיפול ולניטור מפגעים; התאמות נגישות, צמצום מקומות חניה בתוכנית, עד למינימום התקן הקבוע, בניית כבש או מעלון במדרכה הגובלת במגרש.

הסטיות מתוכנית שניתן יהיה לבקש במסגרת התקנות החדשות הן: בנייה מעבר לקו בניין צידי או אחורי, עד 10%, סטייה בתכסית, עד 5%, שינוי במטרת שטחי הבנייה, משטח עיקרי לשירות, העברת שטחי בנייה מותרים למטרה עיקרית מעל הקרקע לתת הקרקע, בהיקף של עד 10% (ולא להיפך), העברת שטחי בנייה למטרת שירות מעל הקרקע לתת הקרקע, סטייה בגובה בניין עד שני מטרים, לצורך התקנת מתקנים טכניים, סטייה במפלס הכניסה הקובעת, עד 0.5 מטרים, משיקולים הנדסיים (חיבור לתשתיות ניקוז למשל), סטייה בגובה קומה, ללא סטייה מהגובה הכולל של הבניין.

תוכניות קיימות:"צורך אקוטי בגמישות"

על פניו, ייתכן שתוכניות ישנות ייפלו בין הכיסאות - כאלו שלא הגישו בקשה להקלה בתקופת המעבר שנקבעה, אך בכל זאת יידרשו בהן תיקונים או שינויים. "האפשרות להגיש בקשה בסטייה מהוראות התוכנית חלה רק על תוכניות חדשות", מסבירה עו"ד דקלה מוסרי טל, לשעבר יו"ר ועדת הערר במחוז חיפה וכיום בעלת משרד מוסרי, טל עורכי דין. "בתוכניות ישנות שלא הוגשה בהן בקשה להקלה, יהיה צורך בגיבוש תוכנית (תב"ע) חדשה לטובת סטייה מתוכנית. המצב החדש גם לא יאפשר בקשת הקלה לבניית דירות קטנות בתוכניות קיימות, דבר שהיה רווח מאוד סביב מוסד ההקלות הכמותיות, ועלול לגרום לירידה בשיעור בניית דירות קטנות".

 עו''ד דקלה מוסרי טל / צילום: דקלה שי

מנכ"ל אשדר ארנון פרידמן חושש כי רשויות מסוימות ינצלו את המצב כדי להוסיף דרישות לתוכניות הקיימות: "לאחר ביטול מוסד ההקלות, אם נרצה לבקש שינויים כמותיים נצטרך להגיש תוכנית חדשה בסמכות מקומית", הוא מסביר. "כך לדוגמה אם ארצה תוספת של שתי קומות למצב הקיים בתב"ע. חשוב שבמקרה כזה הרשות לא תוכל לבקש ממני דרישות חדשות, כדוגמת תוספת זיקת הנאה או הפקעה נוספת. בתהליך ההקלות לא ניתן להוסיף דרישות מעבר להקלה עצמה, ובמצב החדש זה יהיה אפשרי, כביכול, שכן במסגרת תוכנית בסמכות מקומית אפשר לדרוש שינויים רחבים ומשמעותיים. את זה חשוב למנוע".

 ארנון פרידמן, מנכ''ל חברת אשדר / צילום: איל יצהר

אדריכל בני פרי, יו"ר ועדת הסדרה, רישוי ואיכות הבנייה בהתאחדות האדריכלים ובוני הערים אף קורא למינהל התכנון להחיל את ההקלות והגמישויות העדכניות על כל תוכנית, ולא רק על תוכניות חדשות. "הצורך האקוטי בגמישויות קיים דווקא בתוכניות ישנות, החלות על רוב הבניינים בארץ", הוא אומר, "ולכן אנו סבורים שיש לתקן את החוק ולהכיל את אותן גמישויות גם על תוכניות ישנות".

השאלה הפתוחה: מה יקבלו היזמים בתמורה

מינהל התכנון הצהיר כי עם ביטול ההקלות, הוועדות ישאפו למקסום זכויות בנייה. התקנות אינן קובעות קביעה ברורה בעניין, אך ההנחיה לכלל ועדות התכנון היא למקסם את זכויות הבנייה עד כמה שניתן - בין היתר כ"פיצוי" על אובדן ההקלות.

"אנחנו לא מבטלים את ההקלות מתוך קמצנות בזכויות, ולא רוצים לתת פחות זכויות", מבהירה זילבר, "אלא לתת אותן בצורה מתוכננת, ואני מקווה שהנטייה לתוספת זכויות תיעשה כבר עכשיו, עוד לפני ביטול ההקלות באופן רשמי. אומנם אין תקנה ברורה בעניין, אבל צריך לזכור שאישרנו את תיקון 4 לתמ"א 35 רק לאחרונה - ומדובר בהרבה יותר מהנחיה: זו תוכנית מתאר ארצית מאושרת, שמגדילה את הצפיפויות בכל הערים הגדולות ולכן מכתיבה הגדלה של הזכויות".

הרשויות המקומיות:"כל עיר תגבש מדיניות"

שאלה פתוחה נוספת היא מה יעשו הרשויות המקומיות. התקנות החדשות אינן מחייבות את הרשויות המקומיות לתת יותר זכויות בנייה "בתמורה להקלות". הרשויות המקומיות לא ממהרות כיום לתמוך בתוכניות דיור גדולות, הן בשל העומס על התשתיות והן בשל הגירעון התקציבי הנוצר לא פעם מתוכניות כאלו, בעיקר בשל תעריף הארנונה למגורים, הנמוך יחסית לשימושי מסחר ותעסוקה. אם כך, מדוע שהרשויות יעודדו את מקסום הזכויות?

"בגדול, אני לא מאמין בהעצמת זכויות מראש", אומר פרידמן, "ובכל מקרה, גם היום ראש עיר או ראש רשות מקומית שלא רצה תוספת יחידות דיור בתחומיו - פשוט לא אישר הקלה, כך שההקלות לא הובילו אוטומטית להעצמת זכויות. אם ראש הרשות אכן סירב להקלה, היזם יכול להגיש ערעור על ההחלטה, וכך הוא יוכל לעשות גם במסגרת תוכנית. הבעיה היא שכל ההליכים האלה מעכבים עוד את הליכי התכנון ומרחיקים אותנו מהיתר הבנייה".

"ייתכן שייווצר כאן קונפליקט מסוים, אבל הכול תלוי בסופו של דבר ברשות המקומית הספציפית", מוסיפה ענת קריספין, בעלת משרד TLVTOP המתמחה ברישוי בנייה ועסקים. "כל עיר מכירה את המדיניות שלה ויודעת איך לשמור על המרקם שלה, ובהתאם לכך היא מגבשת את גישתה לגבי הגדלה והעצמה של זכויות בתחומיה - שחייבות להביא בחשבון גם צורכי ציבור ותשתיות. לא ניתן גם להעמיס יחידות דיור על הרשות, וגם לצפות שעניין התשתיות יטופל על ידה בלבד, בטח ובטח כשמדובר ברשות מקומית דלה בתקציבים".

עד היום לרשויות היה אינטרס מסוים לאשר הקלות כמותיות ותוספת יחידות דיור, שכן על חלק זה הן קיבלו היטל השבחה מלא, בשיעור של עד 50%. לעומת זאת, בתב"עות של רשות מקרקעי ישראל הן זכו לחלף היטל השבחה, בשיעור 12% בלבד, על כל זכויות הבנייה שלא נבעו מההקלות.

"תוכנית בסמכות מקומית (כמו תוכנית הרובעים של תל אביב - י.נ), היא הפתרון גם למקסום הזכויות לאחר ביטול ההקלות, משום שהיא יוצרת סדר ו־ודאות מהרגע הראשון, ומומלץ לכל רשות להכין תוכנית כזו".

ההקלות הפכו לנטל: חיסכון של שנה בתכנון

כפי שנחשף לראשונה בגלובס בפברואר 2019, ביטול ההקלות הוא פרי יוזמה של מינהל התכנון בראשות המנכ"לית דלית זילבר, המסיימת בקרוב את תפקידה. הסיבה: ההקלות הפכו נטל של ממש על ועדות התכנון השונות, האריכו את משך הליכי התכנון ויצרו בשטח תוצאה שהייתה רחוקה משמעותית מהתכנון המקורי.

על פי הערכות מינהל התכנון, ביטל ההקלות יאפשר חיסכון של כשנה ויותר בהליך התכנון לעומת הליכים שכללו הקלות במתכונת הישנה.

"כשיזם הגיש תוכנית להיתר שכוללת הקלות, הוא נכנס אוטומטית למסלול של 90 ימים עד לדיון בוועדה, לעומת 45 ימים לדיון בהיתר ללא הקלות", מפרט יאשי סער ממינהל התכנון. "מדובר כמובן ב־90 ימי עבודה, כך שהתוספת בפועל היא של חודשיים ויותר לתהליך הרישוי.

"בהמשך הוחלט לא פעם על שינוי בתכנון בעקבות התנגדויות שהוגשו - הליך שעשוי להיות ארוך מאוד בפני עצמו. נוסף על כך, אם הוועדה המקומית החליטה על אישור ההיתר בכפוף לשינויים, אלו נעשים מול מהנדס הוועדה.

"על כל סבב שינויים של היזם מול המהנדס הוא נדרש להגיב בתוך 30 ימי עבודה, ויכולים להיות כמה סבבים כאלו. לאחר שסוף סוף התקבל ההיתר לתוכנית, יכלו הצדדים המעורבים להגיש ערר נגד ההחלטה, וזה הוסיף עוד חודשים רבים של דיונים בוועדת הערר, גם אם בסופו של דבר הוא נדחה. כשאין הקלות ואין התנגדויות, חלק גדול מההליך הזה מתייתר".

"בעבר היו כאן שש ועדות ערר, שחלק גדול מהדיונים בהן היה סביב עררים על הקלות", מוסיפה זילבר. "היום אנחנו עם 19 ועדות ערר - ועדיין כמות העררים על ההקלות בלתי סבירה, ולוקחת זמן רב מאוד. הרבה פעמים מדברים כאן על משך הזמן להוצאת היתר בהשוואה לחו"ל, אבל צריך לזכור שבחו"ל מוסד ההקלות לא קיים. לכן ביטולו הוא דרמה ענקית מבחינת פישוט התכנון והבנייה בישראל".

רות שורץ-חנוך, סמנכ"לית רגולציה במינהל התכנון: "המתווה של ביטול ההקלות נועד להגביר את הוודאות שיש ליזמים בהליכי הרישוי וכן לקצר את לוחות הזמנים. המתווה מאפשר הליכי גמישות מתוכנית בשלב הרישוי בסמכות ר"ר (מהנדס ויו"ר הוועדה) שלא דורש פרסום. כלי נוסף חשוב במתווה הוא 'תכנון חושב רישוי' כיצד כותבים תוכניות (תבעו"ת) בעידן ללא הקלות".