אפולוניה. העליון קבע שהחלטה בעלת פגיעה סביבתית פוטנציאלית לא יכולה להתקיים ללא תשתית עובדתית מלאה / צילום: Shutterstock
לפני שבועיים אסרה הכנסת על בית המשפט לדון עוד בסבירות החלטותיהם של שרים, של ראש הממשלה ושל הממשלה. גם לתת צווים או הוראות נגד פעולות שלטוניות שרירותיות אי אפשר יותר. האור הירוק לפעולה בחוסר סבירות ניתן, ורשימת הנפגעים המלאה עוד לא התבררה. העילה, שליבה בבחינת האופן שבו קיבלה הרשות החלטות בענייניו של הפרט, בשאלה אילו שיקולים שקלה וכמה משקל העניקה לכל שיקול שכזה, נמחקה. בינתיים בכל אופן.
כמה השפעה תהיה לשינוי הזה על הליכי התכנון והבנייה? נראה שלא מעט. כן, גם אם בית המשפט ממעט להתערב בנימוק הזה. הנה כמה דוגמאות אפשריות.
● בג"ץ ידון בביטול עילת הסבירות: מה המשמעות של הרכב של 15 שופטים? | שאלות ותשובות
● בארנונה עילת הסבירות היא כבר מזמן המבחן העיקרי| דעה
● בלבול בפרקליטות בעקבות ביטול עילת הסבירות: ביקשה לדחות דיונים בתיקים
היעדר תמריצים כלכליים לחיזוק מבנים בפריפריה
תמ"א 38 היא תוכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, תוך מתן תמריצים כלכליים ליזמים. אולם פרופ' רונית לוין־שנור, מרצה בכירה למשפטים באוניברסיטת רייכמן, מזכירה שבמקומות שהכי זקוקים לחיזוק הזה - נניח בניינים שעומדים על קו השבר הסורי־אפריקאי, אין כלל תוכניות כאלה, כי זה פשוט לא משתלם כלכלית ליזמים. "עד כה לא התקבלה כל החלטה ממשלתית בנושא הזה", היא מסבירה. "והמשמעות של צמצום עילת הסבירות היא שהממשלה לא תהיה חייבת כלל לתת דין וחשבון על מדיניות מזניחה, אפילו שחיי אדם יכולים להיות כרוכים בכך. אם בית המשפט היה מתערב במצב הזה הוא לא היה אומר לממשלה איזה סוג של החלטה לקבל - הוא היה שואל אותה: האם נקטת את האמצעים הדרושים כדי לקבל החלטה ראויה? עכשיו אפילו את זה אי אפשר לעשות".
הסוף להכבדה על מפעלים מזהמים
ב־2019 הורה בית המשפט העליון להשיב לבחינה חוזרת של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה פרויקט להרחבתם של בתי הזיקוק בחיפה, מאחר שנעדרה ממנו תוכנית מפורטת.
השופטים קבעו שהקמה של מתקנים בעלי השפעה סביבתית ניכרת אינה יכולה להתעלם מההליכים הקבועים בדין. קביעה ברוח דומה התקבלה עוד בשנת 2001, בלי לציין את עילת הסבירות, בעניין חיובה של קק"ל לקיים פרוצדורה תקינה בבואה לטפל בפעולות ייעור. ייתכן שניתן היה להגיע לאותה תוצאה גם ללא עילת הסבירות, אך הבסיס לה - בחינת האופן שבו התקבלה ההחלטה - הוא הלב הפועם שביקשו להסיר כעת בחקיקה.
התנגשות בין תכנון לבין שמירה על הסביבה
ההתנגשות בין ערכי טבע לקידומו של תכנון היא דבר שכיח מאוד. בהליכי התכנון נדרש לשקול בין היתר את הפגיעה בערכים כאלה, ובהשלכות האפשריות על המרחב.
בעניין החוף באפולוניה למשל, קבע בית המשפט העליון שהחלטה בעלת פגיעה סביבתית פוטנציאלית לא יכולה להתקיים ללא תשתית עובדתית מלאה, שתכלול גם את ההשלכות המסכנות.
המונח סבירות לא עמד ביסוד הפסיקה, אך הרציונל דומה: האם השיקולים נשקלו כולם, והאם נשקלו כדבעי. ברוח דומה אישר בית המשפט העליון רק לאחרונה פסיקה של המחוזי שביטלה תוכנית להקמה של כפר נופש בגלל פגיעה בעטלפים נדירים, מסיבות של סבירות.
מינוי מקורבים: התחום הדרמטי ביותר
מכל התחומים שעילת הסבירות הייתה משמעותית בהם, תחום המינויים הוא אולי הדרמטי ביותר. השאלה כיצד התקבלה ההחלטה למנות או לפטר בעל תפקיד מסוים, ומה היה היחס בין השיקולים השונים שנשקלו בדרך להחלטה הייתה הרלוונטית ביותר אולי בבחינה שערך בית המשפט.
ומאחר שמינויים ופיטורים אינם פוסחים על אף תחום, הם כמובן גם לא דילגו על עולם התכנון והבנייה.
ניקח לדוגמה את המועצה הארצית לתכנון ולבנייה. בהתאם לחוק, במועצה חברים נציגי ציבור שהם בין היתר אדריכלים, ארגונים ירוקים וסוציולוג, שתפקידם לוודא שהאינטרס הציבורי נשמר. הם אמורים להביא את דעתם, למשל, כאשר העיריות מבקשות לקדם תוכניות שונות שלא תמיד עולות בקנה אחד עם האינטרס הציבורי.
בעלי התפקידים האלה, שאמורים להיות עצמאיים ומקצועיים, ממונים על ידי השר. מה מונע מהשר למנות את מקורביו? או סתם אנשים לא מתאימים? עד היום החובה לנהוג בסבירות הייתה החסם המרכזי מפני מינויים שכאלה. קיימות עילות אחרות במשפט המינהלי בהיעדרה, אך הניסיון לצוד את המקרים האלה עשוי להיות קשה מאוד.
עצמאות היועצת המשפטית לממשלה
עוד מעולמות המינויים, אך באופן יותר קונקרטי, ביטולה של עילת הסבירות מעלה את השאלה באיזו קלות ניתן יהיה לפטר את היועצת המשפטית לממשלה, ולמנות תחתינה בעל תפקיד עצמאי פחות.
לעצמאותו של תפקיד היועמ"ש השלכות במגוון מישורים, אך גם התחום הסביבתי לא נעדר ממנו, בעיקר בהיבטים שנוגעים לאינטרס הציבורי ממש. כך למשל רק לפני מספר חודשים הביעה היועמ"שית את העמדה כי תביעות אזרחיות בגין זיהומים סביבתיים נמשכים, לא יידחו על הסף מחמת התיישנות, אף אם הזיהום החל מזמן.
הצד השני: הסבירות היא בד"כ לא העילה הראשית
בענף נשמעים גם קולות שמבקשים לצנן את החשש, ולטעון שבתי המשפט נמנעים בדרך כלל גם ככה מלהתערב מטעמים של סבירות בהליכי תכנון ובנייה, ולכן לביטול לא אמורות להיות השלכות מרחיקות לכת.
גם כאשר ההתערבות כבר נעשית, נטען, דבר שהוא נדיר ביותר, העילה המרכזית אינה הסבירות.
הסיבה לכך כפולה: האחת, ההליכים האלה בבסיסם מקצועיים ובעלי פרוצדורה מדוקדקת ויחסית מקיפה, מה שמקטין את הסיכויים לכך שיתקבלו החלטות שרירותיות, והשנייה, השלב שבו ההליכים האלה מגיעים לבתי המשפט - כאשר השופטים לא רוצים להיות אלה שתוקעים בידיהם פרויקטים בשווי של מיליוני ואף מיליארדי שקלים.
"הסיבה שאומרים כי היום יש שני הליכים בשנה שמוכרעים על יסוד הסבירות זה בגלל שבית המשפט צמצם את ההתערבות שלו לא רק בעילות ההתערבות - אלא גם בנקודות ההתערבות", מסביר עו"ד חגי קלעי, המייצג בתובענות ייצוגיות סביבתיות ובהליכי תכנון ובנייה.
לדבריו, ההלכה שלפיה לא ניתן להגיע לבית המשפט במהלך הליכי התכנון מביאה לכך שקשה הרבה יותר לעצור תוכניות גדולות, כמו המטרו נניח, גם אם יש בהן פגמים. "בנקודות האלה, המשמעות של צמצום עילת הסבירות היא שהממשלה לא חייבת כלל לתת דין וחשבון על מדיניות מזניחה, אפילו שחיי אדם יכולים להיות כרוכים בכך", הוא אומר.
עם זאת, גם עו"ד קלעי סבור שישנם מקרים שבלי סבירות יהיה קשה מאוד לתת סעד. למשל אם תוכנית גדולה התעלמה משיקולים פרטניים של פרט שנפגע. נניח, סתם לצורך ההמחשה, קשישה שהמטרו המתוכנן עתיד לעבור לה באמצע הסלון. או משפחה שכבר פונתה בעבר מביתה בעקבות הפקעה, ועתה הוחלט להפקיע דווקא את השטח שלה עבור קו הרכבת הקלה.
"בתיאוריה של דיני תכנון ובנייה התשובה לשאלה מהו תכנון טוב היא פועל יוצא של הליך טוב. הליך טוב בהקשר התכנוני הוא הליך שמבוסס לא רק על מידע, אלא גם על השתתפות וייצוג של הציבור, כמו גם הצגתן של עמדות רלוונטיות", לוין־שנור מסכמת. "זה לב העניין. האיכות של ההליך היא זו שמכתיבה את התוצאה. וכל עוד ההליך הוא איכותי - אין בקרה על התוצאה עצמה".