ביטול היטלי ההשבחה: המהלך הדרמטי שנבחן במשרד המשפטים ובמינהל התכנון

בדרך לשינוי דרמטי בענף הנדל"ן? לגלובס נודע כי משרד המשפטים, מינהל התכנון הלאומי ומטה התכנון הלאומי החלו לקדם בתקופה האחרונה רפורמה מקיפה בתחום היטלי ההשבחה - כולל בחינת האפשרות לביטול מלא שלהם, ויצירת מנגנון אחר לגביית מס על השבחת הקרקע.

● יותר מ־7,000 דירות בתל אביב בבת־אחת: גל מכרזים שינסה להוריד את מחירי הנדל"ן
● מחקר בבנק ישראל: יזמי שוק חופשי מגבילים פעילות במקומות שמוצפים בדיור מסובסד

היטלי ההשבחה הם מסים עירוניים אשר נגבים מבעל מקרקעין בעקבות אישור תוכנית שהביאה להשבחת הקרקע שבבעלותו, היתר בנייה שניתן, הקלה או אישור שימוש חורג. ההיטל, למעט מקרים ספציפיים, הוא בגובה 50% מההשבחה שנגרמה בקרקע, ולמעשה כמעט כל אדם המחזיק בנכס צפוי לשלם היטל בגובה מסוים בשלב כזה או אחר של חייו.

מדי שנה נגבים מבעלי נכסים בישראל היטלי השבחה במיליארדי שקלים, ואלו נכנסים ישירות אל קופתן של הרשויות המקומיות, כאחד ממקורות ההכנסה העיקריים שלהן. לכן כל שינוי בסוגיה זו - לא כל שכן ביטול מוחלט של ההיטל - צפוי להיות בעל השפעה אדירה על הענף.

את המהלך מובילה המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, עו"ד כרמית יוליס, לצד יו"ר מטה התכנון הלאומי, הרב נתן אלנתן, ומנכ"ל מינהל התכנון, רפי אלמליח.

"שיטה עקומה"

המהות שמאחורי הטלת מס על השבחת קרקע פשוטה בעיקרה: אדם נהנה מהשבחה של נכס שנמצא בבעלותו, הודות למהלך שקידמה המדינה (לרוב באמצעות מוסד התכנון המקומי). בשל כך, וכחלק מעיקרון הצדק החלוקתי, המדינה "לוכדת את ערך הקרקע" שהשתבחה, ועליו מטילה מס שיועבר לקופת הרשות שבתחומיה הנכס נמצא. בעזרת הכסף הזה יכולה העירייה לממן את עלויות התכנון והפיתוח במרחב הציבורי, ולמעשה את כל ההשקעה הציבורית בשטחה.

אלא שעם השנים המס הפשוט לכאורה הפך ל"מפלצת בירוקרטית" שגרמה לסחבת אדירה. שומות ההשבחה, שנקבעות על ידי שמאים ואינן אחידות במקרים רבים, הגיעו לפתחם של שמאים מכריעים, של ועדות הערר ושל בתי המשפט, חדשות לבקרים. עצם חישובו הפך מורכב, בשל שלל תקנות, תוכניות וחקיקות שהשפיעו על דרך יישומו. כך נוצר מצב שבו כלי שנועד לבטא רכיב אחד ומסוים בעולם הנדל"ן, "לכידת ערך קרקע" שבעזרתה אפשר לתרום להשקעה הציבורית, תפח לממדי ענק - עד כדי עיכוב פרויקטים ויצירת מחלוקות בלתי נגמרות. את המציאות הזאת מבקשת הרפורמה המתוכננת לשנות.

"ישנם כמה כיווני חשיבה לגבי הסוגיה, וכרגע זה המקום שבו המהלך נמצא - אבל המצב בוודאי לא יישאר כפי שהוא", אומר לגלובס גורם המעורה בפרטים. גורם אחר אף מציין כי "נשמעים לא מעט קולות, גם במשרד המשפטים וגם במוסדות התכנון הגבוהים - מטה התכנון ומינהל התכנון - הקוראים לבטל את ההיטל לגמרי. גם באקדמיה הדעה הרווחת היא שזהו היטל שצריך לבטל. זה מס שיש איתו הרבה מאוד בעיות, והוא בעיקר יוצר חוסר ודאות בענף".

"זו שיטה עקומה, קלוקלת, לא רצינית, שפוגעת בציבור כולו", אומר עמית גוטליב, יו"ר ארגון הקבלנים והבונים במחוז תל אביב והמרכז. "יצרנו מנגנון עקום, שעולה לנו בזמן, בכסף וגם בבריאות. קרקע שיכולתי לממש בתוך שנה מתממשת רק אחרי ארבע שנים - רק בגלל אותו חוסר ודאות שיצר המנגנון הזה, וזה משהו שחייבים לתקן".

 עו''ד כרמית יוליס. המשנה ליועצת המשפטית לממשלה / צילום: קובי שירביט

נדגיש כי האפשרות לביטול היטלי ההשבחה כליל היא רק אחת האפשרויות הנמצאות כרגע על השולחן, מבחינת הגורמים הבוחנים את קידום הרפורמה. אפשרות נוספת, בין מגוון הרעיונות שנשמעו עד כה במסגרת הדיונים שכבר התקיימו בנושא, היא השארת ההיטל - אך עריכת שינוי מהותי של תוכנו, כך שהדרך שבה מתבצעת "לכידת הערך" ומוגדרת ההשבחה, תתבצע בשיטה אחרת לגמרי, שתהפוך את עולם היטלי ההשבחה לברור יותר ו־ודאי יותר. בתחילת השנה פרסם משרד הפנים תזכיר חוק חדש אשר היה אמור לעשות סדר מסוים בתחום היטלי ההשבחה, אולם עד כה התזכיר לא קודם לשלבים הבאים.

כך או כך, הדרך עד ליישום שינויים בתחום בפועל עוד ארוכה. סיבה מרכזית אחת לכך היא העובדה שהקשב הציבורי, וגם זה של הרגולטור ושל הממשלה, נמצאים במקום אחר לחלוטין בימים אלו, באופן טבעי, על רקע המלחמה המתמשכת והשלכותיה. לכן ההערכה היא שהמעבר לקידום של החלטות בתחום הלכה למעשה ימתין עד לאחר המלחמה, לכל הפחות.

סיבה נוספת לכך שהשינוי לא יהיה מיידי הוא ההתנגדות מצד קבוצות לחץ שונות - ובעיקר מצד העיריות. עד כה במקרים רבים היו לעיריות חזקות בארץ השפעה על תהליכי תכנון ובנייה בהן, דוגמת המקרה שנחשף בגלובס סביב בניית מסילות הרכבת מתחת למתחם טרה בתל אביב.

8.7 מיליארד שקל

האפשרות לביטול היטלי ההשבחה היא מהלך שצפוי להיות קשה לעיכול עבור הרשויות. בדו"ח מבקר המדינה מתניהו אנגלמן על "גבייה של היטלי השבחה והשימוש בהם", שהתפרסם ביולי 2024, נכתב כי "להכנסות מהיטלי השבחה יש השפעה ניכרת על המצב הכספי של הרשויות ועל האמצעים שיש ברשותן לתכנון המרחב הציבורי ולפיתוחו, להקמת מבני ציבור ולפיכך למתן שירות הולם לתושביהן בהיבטים אלו".

באותו דו"ח צוין היקף הכנסות הרשויות בשנת 2021 מהיטלי השבחה בלבד היה כ־8.7 מיליארד שקל. בשנת 2015, על פי מסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, עמד סכום זה על כ־3.6 מיליארד שקל - קרי הכנסות הרשויות מהיטלי השבחה גדלו בתוך שש שנים ביותר מפי שניים.

הרשויות שנהנות מההכנסות הגבוהות ביותר מהיטלי השבחה הן אלו שבהן ערכי הקרקע הם הגבוהים ביותר. המדובר הוא, בין היתר, על תל אביב־יפו כמובן, אשר בשנת 2022 נהנתה מהכנסות של 800 מיליון שקל מהיטלי השבחה, וב־2023 מהכנסות מהיטלים בהיקף 1.565 מיליארד שקל. בעיריית ירושלים עמד הסכום על כ־265 מיליון שקל בשנת 2022 ועל מעט יותר מ־300 מיליון שקל ב־2023, לפי ספר התקציב - אם כי שם מדברים על צפי לסכומים גבוהים הרבה יותר בשנים הבאות.

בהקשר זה נזכיר גם את המאבק הגדול המתחולל בימים אלו בעיקר בתל אביב, סביב היטלי ההשבחה הנגזרים מתוכנית תמ"א 38: בית המשפט לעניינים מינהליים בעיר קיבל בתחילת השנה ערעור נגד החלטת ועדת ערר, שמשמעותו הלכה למעשה הפחתה ואף ביטול תשלום היטלי השבחה בהיקף של מיליארד שקל לפחות רק ברובעים 3 ו־4 בעיר. העירייה כבר הגישה ערעור על ההחלטה לעליון.

אף מצד אנשי מקצוע בענף - שמאי המקרקעין בעיקר, אך גם עורכי דין רבים - האפשרות של ביטול היטלי ההשבחה לחלוטין עשויה להיות בשורה לא פשוטה. עבורם מדובר בעיסוק מרכזי, "הלחם והחמאה", כפי שמגדיר אחד הגורמים שאיתם דיברנו. ייתכן כי גם מכיוון זה יישמעו התנגדויות.

החלופות להיטל השבחה

נציין כי ברחבי העולם היטלי ההשבחה אינם נפוצים במיוחד, והמדינות והרשויות ברוב המדינות מצאו מנגנונים אחרים ללכידת ערך הקרקע ולתרומה לקופה הציבורית. בדו"ח המבקר צוין כי רק ב־20% מהמדינות נהוג לגבות היטל בדרך שבה זה נעשה בישראל.

מה הן האפשרויות במקום היטלי השבחה? מדינות רבות מחייבות את היזמים הנהנים מהשבחה על הקרקע שלהם בביצוע "מטלות ציבוריות" או משימות לטובת הציבור - מהקמת פארקים ועד מבנים לשימוש העירייה - אשר גם הן שוות כסף לא מבוטל.

רעיון אחר, שהועלה על ידי גוטליב בכנס פסגת ההתחדשות העירונית של מרכז הנדל"ן ומדלן שנערך השבוע, הוא הטלת אגרות, "מס גולגולת" שישלמו היזמים על כל יחידת דיור, בהתאם לשווי שלה בכל עיר. לדבריו, האפשרות הזאת אף עשויה לרתום למהלך את הרשויות, משום ש"היא לא מפחיתה מהן הכנסות, ומעניקה גם להן ודאות".

אפשרות נוספת שנבחנת היא חיוב הרשויות המקומיות לערוך "לוח שומה" בעת אישור תוכנית, לוח שבו יפורטו מראש שיעורי ההשבחה של המקרקעין, כדי להגדיל את הוודאות. ההוראה הזו כבר קיימת בחוק התכנון והבנייה, אך הרשויות יכולות לדחות את הביצוע עד למימוש התוכנית - וכך הן עושות לרוב, שכן עריכת לוח השומה נחשבת לתהליך יקר מאוד. הרעיון המועלה כעת הוא לחייב את עריכת לוח השומה בעת אישור תוכנית, ו"לפצות" את הרשויות על העלויות הגבוהות בדרכים אחרות.