"הכרזה על אל על כמונופול היא בזבוז המשאבים הכי גדול של רשות התחרות"

אוריאל סיטרואן, אל על מתפקדת כמונופול דה פקטו בקווים לארה"ב, בתקופות מסוימות גם לאירופה. המחירים גבוהים ורווחי החברה בשיא. למה לא להכריז עליה כמונופול?
"התסכול מולם מובן, אבל אני רוצה להתחיל דווקא מהכלכלה. כמות הטיסות של אל על מוגבלת. ההיצע ירד כי חברות ביטלו טיסות, ועכשיו צריך להחליט מי עולה על הטיסה. במצב שבו יש היצע מוגבל וביקוש גדול, המנגנון הכלכלי הכי טוב הוא לאפשר לכל אחד לשלם את 'התועלת שלו' עבור הטיסה. נניח אדם שקרוב משפחתו נפטר וצריך לעלות על טיסה כדי להספיק להלוויה - הוא יהיה מוכן לשלם הרבה יותר מסטודנט בחופשה.

"אם במצבים כאלה מתערבים במחיר, למשל מחייבים את אל על לגבות מחיר מקסימלי כפי שנעשה בכמה יעדים, אז המנגנון היעיל של הקצאת המשאבים נפגע. ואז יכול להיות שדווקא מי שיש לו יותר זמן פנוי - הוא זה שיושב על האינטרנט ומצליח להשיג כרטיס ראשון, ולא מי שהטיסה הזאת שווה לו יותר".

● הצוללת | "הסאבטקסט בהסכם בין גוגל לאפל הוא: אל תתחרי בי, אני משלמת לך על זה"
● הצוללת | זה מה שאינטל צריכה לעשות כדי לצאת מהבור - ולהציל את העולם המערבי  

עדיין, המחירים אסטרונומיים. אילו פתרונות יכולים להיות לבעיה הזאת?
"בהסכמים של האוצר מול אל על בתקופת הקורונה צריך היה לעגן סעיף שלפיו היום החברה מקבלת עזרה ובעתיד היא תצטרך להחזיר מהרווחים שלה.

"כמו כן, צריך לבדוק מה אפשר לעשות כדי להגדיל היצע מצד חברות התעופה הזרות. אם זה עניין ביטוחי (למשל, מחירי הביטוח שנגבים מחברות זרות גבוהים ולא משתלמים - ה"ו, ד"מ), אז המדינה יכולה להיכנס לנעלי חברות הביטוח. צריך לנסות להגדיל את ההיצע כמה שאפשר".

במציאות שבה יש עוד ועוד מתקפות איראניות, החברות הזרות לא באות. יש מקרים שבהם קשה להגדיל היצע.
"אז אפשר לשקול התערבות במחיר, כמו הגבלת המחיר לארבעה יעדים, אבל זה חייב להיות לזמן מוגבל. הבדיקה ברשות מול אל על היא לעניין השאלה אם גבתה מחיר מופרז, או במילים פשוטות אם היא ניצלה את הסיטואציה כדי להעלות מחירים בצורה 'חזירית'. זו בדיקה מורכבת, ואם מתברר שאכן היה דבר כזה, מטילים קנסות בדיעבד. אין פתרון מיידי. מי שחושב שכן - זה מייצג פער בציפיות בין סמכויות הרשות לבין היכולת שלה".

ביוני 2023 הכרזתם על חברת ויסוצקי כעל מונופול, לראשונה זה 20 שנה. זה היה מקרה חריג. למה אתם ממעטים לעשות זאת?
"ויסוצקי היה מקרה ייחודי. חוק המזון, להגברת התחרותיות בענף, לא חל על חברות עם מחזור נמוך מ-300 מיליון שקל, כמו ויסוצקי, אלא אם כן החברה מוגדרת כמונופול. זו הסיבה שעשינו זאת.

"יש אנשים שאני מעריך, כמו הממונה לשעבר על התחרות עו"ד דרור שטרום, שאמרו שהפתרון לבעיה באל על הוא להכריז עליה כעל מונופול, אפילו אם מדובר בהגדרה זמנית, לחודש. אין אמירה שמקוממת אותי יותר, כי היא זורה חול בעיני הציבור. כשחברה היא מונופול, חלות עליה החובות של מונופול, בין שמכריזים עליה ככזו ובין שלא.

"ישראל היא המדינה היחידה בעולם שעושה שימוש בכלי הזה, של הכרזות מונופול, ולא סתם. מבחינה כלכלית אין משהו שגוי יותר".

באיזה מובן בדיוק?
"הרי אם חברה היא מונופול לחודש, ואז מסתיימת המלחמה, והיא פונה אלינו כדי שנעדכן את הסטטוס שלה, אני אצטרך להושיב ארבעה כלכלנים שיערכו בדיקות בנוגע לשוק. הם יצטרכו לבדוק מהי הגדרת השוק ומה קרה לשוק לאורך הזמן, והשינויים הם דינמיים. גם אנשים שאמרו 'תכריזו על אל על כמונופול' הם יודעים שזה בזבוז המשאבים הכי גדול של הרשות".

בראיון לגלובס שטרום דיבר על אנשים שירצו לתבוע חברות כמו אל על באופן ייצוגי ולא יוכלו לעשות זאת אם לא תהיה הכרזת מונופול.
"בתובענה ייצוגית היכולת להוכיח כוח שוק במונופול היא החלק הפשוט יותר בתיק. מה שדורש את עיקר השקעת המאמצים הוא הצורך להראות שהמחיר שאל על גבתה, למשל, הוא מופרז, וזו בדיקה מורכבת".

מנגד, ברגע שחברות יודעות שאין מקל בדמות הכרזת מונופול שמרחף מעל ראשן, אז הן אומרות "יאללה, נשתלט על השוק".
"המקל מרחף מעל ראשן כי הרשות יכולה להתערב. יש עשרות חברות בישראל שהן בגדר מונופול, ואם הן מובילות מהלכים שפוגעים בתחרות - הרשות פועלת נגדן. עשינו את זה בזמנו מול נמל אשדוד, כי היו שם הסכמים אסורים עם יבואני הרכב במטרה לדחוק את נמל חיפה מהשוק; עשינו זאת גם מול בזק, חברת החשמל וקוקה קולה.

"במקומות שבהם מונופול מנצל את מעמדו לרעה - בין שהוא מוכרז ובין שאינו מוכרז, אנחנו פועלים".

ובסוף אתם נבחנים במספר המונופולים שהכרזתם. כמה זה מתסכל?
"זה מאוד מתסכל, כי קשה להסביר לציבור וגם לגופים כמו מבקר המדינה שהכרזת מונופולים זה הדבר הכי שגוי שיש. קל לי להגיד את זה, כי אני עוזב את הרשות".

"מי שיפגע בתחרות - ייקנס"

בשבוע שעבר נודע על החלטתכם לקנוס את חברת שטראוס ב-111 מיליון שקל בגלל הפרה של חוקי התחרות ב-2021, הקנס הגבוה ביותר בחוק. שטראוס ומשק ויילר רצו להתמזג והחלו במהלכים בכיוון, אך עשו זאת עוד לפני קבלת אישור למיזוג. תסביר מה קרה שם.
"משק ויילר מייצר טופו ועשה ניסיונות להיכנס לתחום תחליפי החלב שתנובה שולטת בו. באותו המועד גם שטראוס עשתה מאמצים להיכנס לשוק הזה ונוצר מרוץ ביניהן כי יש משמעות גדולה למי נכנס ראשון.

"שטראוס וויילר עשו ביניהן הסכם למיזוג והתחילו לממש אותו עוד לפני שקיבלו אישור מהממונה, מה שמכונה Gun Jump. הקנס היה גבוה בגלל המחזורים הגבוהים של שטראוס, וגם כי זה היה מיזוג שפגע בתחרות".

אולי קנסות לא מספיקים ונדרש גם הליך פלילי?
"אם היינו מגלים שהייתה פה כוונת מכוון, למשל חברה אחת משלמת לאחרת כסף כדי לא להיכנס לשוק והן מציגות מראית עין של מיזוג כדי לטשטש עקבות - זה היה הולך לפלילים. זה לא המקרה כאן".

יש הטוענים שהקנסות לא מדגדגים לחברת ענק כמו שטראוס.
"זה לא נכון. הקנס מאוד מרתיע. ראיתי את שטראוס - הם לא לקחו את העניין בקלות. הטלנו קנסות אישיים לנושאי משרה, של 600 אלף שקל לכל אחד. שטראוס לא יכולה לפצות אותם על זה. המיתוג של החברה ושל אותם בכירים נפגע גם הוא".

בסוף הקנס שהוטל על שטראוס עלול להיות מגולגל לצרכנים.
"אני לא חושב שאפשר לגלגל את הקנס באופן הזה. הם גובים כבר כעת את המקסימום שהם יכולים".

הרשות מגינה על הצרכנים

יש מיזוג שאתה מצטער שלא אישרת?
"יש מקרה צורם שמוזכר אצלנו והוא הסירוב של הרשות מלפני כ-12 שנה לאשר את רכישת מלון הנסיכה בידי ישרוטל, מחשש שייווצר דואפול באילת. עד היום זה מלון רפאים. לא מובן איך הנכס הזה פשוט הוזנח.

כשיש דילמה, הרשות הולכת יותר לכיוון ההגנה על הצרכנים כי השווקים ריכוזיים. אנחנו צריכים לתת על זה את הדעת, כי ברגע שמאשרים מיזוג, אי אפשר להפריד את רכיבי החביתה. זהו, הביצים מעורבבות ואין דרך חזרה".

יש דוגמה הפוכה - מיזוג שאישרת והיום אתה תופס את הראש ואומר 'מה עשינו'?
"יש מיזוגים שאושרו בעבר ואולי היום לא היו מאושרים, כמו הרכישה של מטרנה בידי אסם בשנת 2009. אישרנו את המיזוג כי לנסטלה, הבעלים של אסם, היו מוצרים משלה בענף התמ"ל, אבל ללא אישור כשרות. הרציונל היה שלא סביר שהיא תשקיע משאבים כספיים ב'לגייר' את אותם מוצרים ולהכניס אותם לשוק כאן. היום היינו מסתכלים על הרכישה הזאת באופן יותר נוקשה. בענף ריכוזי כמו התמ"ל לא היינו בונים על זה שנסטלה לא 'תגייר' את המוצר שלה, ומתוקף כך נותנים אישור. אולי דווקא ההסתכלות ההפוכה היא הנכונה יותר: לולא המיזוג, נסטלה הייתה יכולה להביא לכאן מוצרים נוספים ולהגדיל את התחרות".

הסירוב למיזוג ישראכרט

בכובעך כממלא מקום הממונה סירבת לאשר בתחילת השנה את הרכישה של ישראכרט בידי הראל. כעת עומדת על הפרק רכישה של ישראכרט בידי מנורה, שטעונה את אישורכם. מה היה הרציונל בסירוב למיזוג הקודם?
"מקרה הראל-ישראכרט היה ייחודי, כי לרוב כשאנחנו בוחנים שווקים ההסתכלות היא על 'תחרות אופקית', שמשמעותה - יצרנים שמתחרים אחד בשני. הראל, כחברת ביטוח, וישראכרט, כחברת כרטיסי אשראי, הן לא חברות מתחרות ואין להן מוצרים מתחרים. חששנו שהמידע של ישראכרט ישמש את הראל בביטוחי בריאות באופן שידחוק מתחרים מהשוק. לישראכרט יש מידע אינסופי עלינו. על בסיס אלגוריתמים, אפשר לגזור ממנו את המחיר הנכון להציע ללקוחות עבור ביטוחי בריאות למשל, יכולת שאין לחברות אחרות".

כשבחנת את מיזוג ישראכרט-הראל, עד כמה זה היה מורכב לעמוד על הרגליים האחוריות בזמן שבנק ישראל ורשות שוק ההון היו דווקא בעד?
"זו הייתה הפעם הראשונה שלי כממונה בתיק. לייעץ לממונה זה יותר קל. לא הרגשתי שיש לחצים לא כשרים. אנשים מנסים לשכנע, ונקודת המבט של הרגולטורים האחרים שונה משלי. בסוף אתה לבד ואתה צריך להחליט, ובהחלטה רק טובת הציבור הייתה לנגד עיניי".

השופטת בדימוס איריס סורוקר שהתראיינה באחרונה ל"צוללת" על המונופול של גוגל אמרה שראוי שרשות התחרות תראה יותר אקטיביזם גם מול חברות הביג-טק, אף שאינן ישראליות. דעתך?
"אני מסכים, אנחנו נצטרך לטפל בזה. ההחלטה שלנו בסיפור של הראל-ישראכרט היא צעד בכיוון, שהרי הסירוב למיזוג התבסס על החשש מפני שימוש באלגוריתמים ושיתוף מידע. יש תיק שמתנהל כיום בארה"ב על חברה שסיפקה תוכנה למשכירי דירות, ודרך האלגוריתם שלה הם תיאמו מחירים. לגבי הביג-טק - כן, יש חשש לניצול מעמד. קשה להתחרות בחברות האלה כי יש אפקט רשת. אלה דברים שנלמדים ברשות התחרות כי העולם הולך לשם".

איפה התחרות כשהכול יקר?

לאורך השיחה דיברת על הפעלתנות של רשות התחרות, אבל בעיני הצרכן - יוקר המחיה משתולל, ולכן הוא שואל את עצמו: איפה התחרות?
"לפעמים אני הולך ל'על האש' עם חברים וכשאנשים שומעים שאני מרשות התחרות הם אומרים: 'איפה התחרות?' זה פער של תיאום ציפיות.

"הרי מה זה יוקר מחיה? הוא נגרם מהרבה סיבות, למשל גם משער החליפין, אם השקל התחזק או נחלש. רשות התחרות הוא גוף אכיפה עם סמכויות כמו מניעת מיזוגים שעלולים לפגוע בתחרות ולפעול נגד מונופולים שמנצלים את מעמדם לרע. יש לנו סמכויות רכות, שנוגעות יותר לידע המקצועי שלנו ולניסיון לשכנע קובעי מדיניות להסיר חסמים, כמו מכסים על פירות וירקות. אבל אין לנו סמכות להוריד את המכס".

לסיום, התפקיד הבא שלך הוא הכלכלן הראשי של התובעת הכללית בניו יורק. נשמע מסקרן. איך הגעת לזה?
"די במקרה. קולגה סיפרה לי שיש משרה פתוחה והגשתי מועמדות. יכולתי לעשות זאת כבעל אזרחות אמריקאית. עברתי שני ראיונות בזום והתקבלתי. זו תעודת כבוד לרשות התחרות הישראלית, כי בחו"ל תופסים אותנו כגוף מקצועי וחושבים שאנחנו עושים עבודה טובה.

"לתובעת הכללית בניו יורק יש סמכויות חקיקה נרחבות בכל מה שקשור להגנת הצרכן והגבלת תחרות, ולכן העובדה שהקמנו את המחלקה לרגולציה וחקיקה, שמכונה בקצרה 'שווקים' הייתה רלוונטית עבורם. שנית, עניינה אותם ההחלטה בעניין הראל-ישראכרט שנגעה לחשש מפני שיתוף מידע, כי זו החלטה חדשנית עם רלוונטיות לעולם שהוא יותר ויותר מוטה שיתופי מידע מבוססי אלגוריתמים".

מעו"ד דרור שטרום, לשעבר הממונה על התחרות, נמסר בתגובה: "בניגוד לנאמר, קשה מאד לאזרח הקטן להוכיח כוח מונופוליסטי של חברה גדולה בבית משפט. לשם כך דרושים נתונים רבים על השוק שאינם בידיעת בית המשפט ולא ניתן להשיגם. בתי המשפט מקבלים פעמים רבות טענות ל'סודיות' של הנתבע המונופוליסט וכך זה הופך לקשה מאד עד בלתי אפשרי". לפי שטרום, בישראל יש כמות גדולה מאוד וחריגה לגמרי של מונופולים - 70 מונופולים מוכרזים, רבים שלא מוכרזים וביחד מדובר ביותר מ-100 תחומי פעילות כלכלית. לדבריו, "בכלכלה ריכוזית בהחלט נדרש הכלי של הכרזות על מונופול. בנוסף, בניגוד לישראל, בארה"ב בתי המשפט מחייבים חברות לחשוף נתונים רבים, מה שמקל על היכולת להוכיח נתח וכוח שוק (גם כאשר אין מנגנון של הכרזה על מונופולים, ה"ו). בישראל אין זה המצב וראינו זאת גם בתביעות עבר".