חיפוש נפט וגז/ צילום: Shutterstock א.ס.א.פ קריאייטיב
הוועדה לצמצום הריכוזיות המליצה לממונה על ענייני הנפט לפסול את הצעתן של דלק ונובל בהליך תחרותי על רישיון חיפושי הגז והנפט הימי "בלוק 72" משיקולי ריכוזיות כלל-משקית ולאפשר את זכייתה של המתחרה היחידה שלהם במכרז - אנרג'יאן. "הקצאת הרישיון על בלוק 72 לקבוצה (דלק קידוחים ונובל אנרג'י, א' ל"ו) עשויה להגביר את כוח המיקוח ויכולת ההשפעה שלה כלפי הממשלה וכלפי משרד האנרגיה בתחומים אחרים שבהם היא פועלת כיום. גם מעמדה התחרותי של נובל, שותפתה של דלק בהתמודדות על הרישיון והשותפות הרחבה שיש לשתיים בתחום הגז הטבעי עשויים להגדיל את כוח המיקוח וההשפעה שיש לדלק, שהיא בעלת אינטרסים זהים בעניינים שונים", נכתב בחוות הדעת של וועדת הריכוזיות. "הקצאת הרישיון לדלק ונובל אף עלולה להקשות על התפתחות תחרות במשק הגז הטבעי, בעוד שפסילתה עשויה להביא לכך שאנרגי'אן תתחרה באמצעות יתרות הגז הנוספות שתמצא בשטח הרישיון".
בלוק 72 הוא רישיון חיפושי גז ונפט, בשטח של כ-400 קמ"ר. תוואי רישיון בלוק 72 חופף ברובו לשטח רישיון אלון D שהוחזק על ידי דלק ונובל ותוקפו פג באפריל 2020, מבלי שבוצע בו קידוח. הבלוק מצוי בקצה הצפוני של מימה הכלכליים של ישראל, ובסמוך לגבול המים הכלכליים של לבנון.
במסגרת ההליך התחרותי הוגשו שתי הצעות, הראשונה של דלק ונובל והשנייה של אנרג'יאן.
חברת אנרג'יאן, מחזיקה ברישיונות הפקה ובפרויקטים בישראל, ביוון ובים האדריאטי. אנרג'יאן נכנסה לשוק הישראלי בשנת 2016, עם רכישת רישיונות הפיתוח למאגרים כריש ותנין. בחודש מרץ 2018 קיבלה החברה החלטת השקעה סופית לפיתוח פרויקט הדגל שלה, מאגרי הגז הטבעי כריש-תנין, אשר יבוצע באמצעות FPSO - מתקן טיפול צף הראשון מסוגו באגן הים התיכון, אשר ימוקם במרחק של כ-90 ק"מ מן החוף. תחילת הפקת הגז צפויה בשנת 2021.
החברה חתומה על הסכמים למכירה של Bcm 7.4 (שנתי) של גז טבעי לשוק הישראלי, כאשר הסכמים עתידיים צפויים להתמקד הן בשוק המקומי והן בשווקי ייצוא מרכזיים באזור. בנוסף, מחזיקה החברה בתשעה רישיונות חיפוש נוספים במים הכלכליים של ישראל וברישיונות נוספים לחיפוש ביוון ובמונטנגרו. בחודש יולי אשתקד אנרג'יאן רכשה את פעילות הגז והנפט של חברת אדיסון האיטלקית.
באוקטובר אשתקד פנתה אנרג'יאן למשרד האנרגיה בבקשה להתערבותו במכרז לקבלת רישיון קידוחים חדש לגז ונפט, במסגרתו היא מתמודדת מול מתחרה דלק קידוחים ונובל אנרג'י, שנרכשה על ידי שברון, לקבלת רישיון החיפושים הימי בלוק 72.
הנושא הגיע אל ועדת הריכוזיות. בראש ועדת הריכוזיות עומדת עו"ד מיכל הלפרין, הממונה על התחרות, וחברים בה פרופ' אבי שמחון, יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה ומר ערן יעקב, ממלא מקום מנכ"ל משרד האוצר וראש רשות המסים.
הפניה הראשונה לוועדת הריכוזיות נעשתה בפברואר אשתקד על ידי הממונה על ענייני הנפט, לשם התייעצות בנוגע לשיקולי ריכוזיות כלל-משקית ביחס להשתתפות דלק קידוחים במכרז הבינלאומי על רישיון ימי לחיפושי גז ונפט בבלוק 72.
החוק מחייב שההיוועצות בוועדה תיעשה בשלב מוקדם, ככל האפשר, אולם בנסיבות המקרה סברה הוועדה שנכון יהיה לבחון את השפעת הקצאת הזכות לדלק לאחר שכל הפרטים הרלוונטיים ביחס להצעות במכרז ייוודעו, ובעיקר לאחר שיתברר האם יש מתמודדים נוספים שירצו להחזיק ברישיון. הוועדה הודיעה לממונה כי אין בכוונתה לייעץ ביחס לריכוזיות כלל-משקית, בשלב זה, כלומר לפני קיום ההליך התחרותי, ובלבד שישוב להיוועץ בה לאחר הגשת ההצעות במכרז.
ב-30 לספטמבר שב הממונה על הנפט להיוועץ בוועדה בנוגע להקצאת רישיון חיפושי הגז והנפט לדלק שניגשה למכרז במשותף עם נובל, שתחזיק 53% מהזכויות ברישיון במקרה של זכייה במכרז.
בהמלצת ועדת הריכוזיות צוין, כי במסגרת שיקוליה נשקלו שיקולי ריכוזיות כלל משקית ובהם העובדה כי דלק היא חלק מקבוצת תשובה שמהווה גורם ריכוזי בשל האשראי הקובע של הקבוצה שהוא בין הגבוהים במשק, וכן משום שהיא שולטת ביותר ממחצית מתחום הפקת הגז הטבעי. לקבוצת תשובה החזקות נוספות במשק.
קבוצת תשובה היא בעלת כוח מיקוח והשפעה מול קובעי המדיניות. נוסף על החשיבות הכלכלית והאסטרטגית של החזקותיה, שיבוש או הפסקה של פעילות המאגרים או מערכות ההולכה שבבעלותה יהיו בעלי השפעה מידית וקשה על פעילותו של משק האנרגיה, הנשען על הזרמת גז טבעי לייצור חשמל.
על פי ועדת הריכוזיות, הקצאת הרישיון על בלוק 72 לקבוצה עשויה להגביר את כוח המיקוח ויכולת ההשפעה שלה כלפי הממשלה בתחומים אחרים שבהם היא פועלת כיום . לאור כך, ממליצה ועדת הריכוזיות למנוע את זכייתה של דלק משיקולי ריכוזיות כלל-משקית.
בחוות הדעת של הוועדה צוין, כי "הגז הטבעי משמש לייצור חשמל על ידי חברת החשמל לישראל בע"מ, יצרניות החשמל הפרטיות והמפעלים השונים. כ-64% מייצור החשמל בישראל בשנת 2019 הופק מגז טבעי. הגז הטבעי הוא מקור אנרגיה זול ונקי התורם תרומה משמעותית למשק הישראלי בהפחתת התלות ביבוא נפט ופחם ובהפחתת מכלול העלויות הכלכליות, האסטרטגיות והסביבתיות במשק האנרגיה.
"הגז הטבעי תורם להפחתת מחירי אנרגיה וחשמל בישראל - מאז 2004 ועד סוף שנת 2019 נחסכו כ-71.3 מיליארד שקל למשק הישראלי בעלויות ישירות של אנרגיה. הגז הטבעי הוא גם מקור הכנסות למדינה ממיסים ותמלוגים - בשנת 2019 גבה משרד האנרגיה כ-839 מיליון שקל בגין תמלוגים על גז טבעי ובעתיד צפויות הכנסות משמעותיות נוספות גם מהיטל על הגז הטבעי אשר יביא להגדלת רווחת תושבי מדינת ישראל".
מעבר לכך, כפי שצוין בחוות הדעת, מאגרי הגז הטבעי של ישראל הם נכס אסטרטגי מהמעלה הראשונה, הם מעניקים למדינה עצמאות ובטחון אנרגטי, מאפשרים ייצוא גז למדינות האזור ואירופה והופכים את ישראל לבעלת מעמד מדיני חשוב כשחקן מרכזי בשוק הגז העולמי. בכך משמשים מאגרי הגז מנוף לפיתוח יחסים דיפלומטיים ומדיניים עם מדינות המזרח התיכון ולקידום שיתוף הפעולה האזורי, תורמים ליציבות השלטונית באזור ומקדמים את האינטרסים המדיניים והכלכליים של ישראל בעולם. "לא בכדי, הפקת והולכת גז טבעי נמנו בין התחומים החיוניים ביותר למשק", נכתב בחוות הדעת.
שבי רגולטורי
על רקע דברים, עולה כי הענקת רישיון חיפוש והפקה של גז טבעי עשויה להגדיל את הריכוזיות הכלל-משקית של הגורמים שיזכו ברישיון. ריבוי הממשקים עם רגולטורים באסדרת תחום הגז הטבעי ומורכבות התחום עלולים אף להביא לשבי רגולטורי", נכתב בחוות הדעת.
עוד נכתב בחוות הדעת כי גם פערי המידע שקיימים בין השולטים בתשתית לקובעי המדיניות, בשל העובדה שמדובר בתחום מורכב מבחינה הנדסית שבו פועלים שחקנים מעטים, עשויים להביא לתלות של קובעי המדיניות בבעל הרישיון, ובכך לחזק את כוח המיקוח וההשפעה שלו.
"בשל נתוניה המאקרו-כלכליים, החזקותיה ומעמדה כשחקנית דומיננטית בתחומי האנרגיה, קבוצת תשובה היא גורם ריכוזי מאוד, בעל כוח מיקוח והשפעה יוצאי דופן מול קובעי המדיניות. נוסף על החשיבות הכלכלית והאסטרטגית של החזקותיה, שיבוש או הפסקה של פעילות המאגרים או מערכות ההולכה שבבעלותה יהיו בעלי השפעה מידית וקשה ביותר על פעילותו של המשק הישראלי, הנשען על הזרמת גז טבעי לייצור חשמל.
הקצאת הרישיון על בלוק 72 לקבוצה עשויה להגביר את כוח המיקוח ויכולת ההשפעה שלה כלפי הממשלה וכלפי משרד האנרגיה בתחומים אחרים שבהם היא פועלת כיום, והיא אף עשויה למנף את כוח המיקוח שבידה היום לעבר הרישיון באופן שיטיב עמה על חשבון הציבור", כותבים חברי וועדת הריכוזיות.
לגישתם, "הפגיעה באינטרס הציבורי שעשויה להיגרם כתוצאה מההשפעה העודפת כלפי קובעי המדיניות שתעניק לקבוצה הזכייה בהקצאה, עשויה לבוא לידי ביטוי בדרכים שונות. כך למשל הקבוצה עשויה לנסות לקדם רגולציה מקלה שתיטיב עמה על חשבון שחקנים אחרים בשוק הגז הטבעי, לקבל מענקים מיוחדים מהמדינה, הקלות במיסוי או הקלות בתחום הגנת הסביבה. לכן, מתן הקצאות נוספות לקבוצה, ובפרט הקצאות בתחום הנפט והגז מחייב שקילה זהירה של שיקולי ריכוזיות כלל-משקית".
באשר לעובדה שהצעת דלק הנה הצעה משותפת יחד עם נובל אנרג'י, נכתב בחוות הדעת כי "נוכח היותה של נובל המפעילה היחידה שפועלת כיום בישראל (רק מפעילה נוספת אחת -אנרג'יאן - תפעל בישראל בעתיד הנראה לעין), והחשיבות הרבה לקיומם של מפעילים מנוסים לפיתוח משק הגז, פעילותה של נובל במשק הישראלי מעניקה לה מעמד מרכזי וחיוני בענף. כאמור, המעמד הדומיננטי של נובל, מעצים את הריכוזיות הכלל-משקית שבידיה, וככל שנובל ודלק יפעלו בשיתוף פעולה ויציבו חזית אחידה, ריכוזיות נובל עשויה לעמוד אף לדלק".
בשורה התחתונה קבעו חברי וועדת הריכוזיות כי התחרות עלולה להיפגע מהותית מזכייה של דלק ונובל במכרז. "מאגרי תמר ולוויתן, שבהם דלק ונובל מחזיקות, הם מקורות הגז העיקריים של ישראל. בשנת 2021 צפוי המאגר כריש-תנין להתחבר למערכת ההולכה הישראלית, אך רוב הגז הטבעי שנמצא בכריש-תנין נמכר בחוזים למימוש עתידי, ועל כן יכולתו של מאגר כריש-תנין להתחרות בלוויתן ותמר בחוזים חדשים לרכישת גז טבעי מוגבלת. כפי שצוין לעיל, דלק צפויה למכור את החזקותיה בתמר במהלך השנה הקרובה, ואולם, כוח המיקוח וההשפעה של דלק שנובע מיתר החזקותיה ומיחסיה עם נובל יעמדו לה גם לאחר מכן.
"זכייה משותפת של דלק ונובל בבלוק 72 עלולה לבסס את מעמדן המונופוליסטי ולמנוע התפתחות של תחרות בין מאגרי הגז, ובפרט בין המאגרים תמר ולווייתן ובלוק 72, שיופעלו כולם על ידי נובל ויהיו לה החזקות בהן, כשברור שלמפעילת המאגר השפעה מהותית על פעילותו ופיתוחו. גם לאחר יציאת דלק ממאגר תמר כאמור, לא יהיה לה תמריץ לפתח את בלוק 72 לטובת מכירת הגז שיופק ממנו בישראל, בשל המשך שליטתה במאגר לוויתן שמרבית הגז ממנו טרם נמכר. כלומר, נוכחות של אותם בעלים ואותם מפעילים (דלק ונובל) גם במאגרים "מתחרים" עלולה להקטין את התמריץ לכך שתשתיות בלוק 72 יתחברו למשק המקומי".