יו''ר רשות ניירות ערך, ענת גואטה / צילום: שלומי מזרחי
הכותב הוא יו"ר משותף של עמותת "צדק פיננסי" הפועלת לשיפור ההוגנות והתחרותיות במערכת הפיננסית
מה העונש על הסתרת מידע מהותי תוך כדי גיוס ענק מהציבור (כ-3 מיליארד שקל לפי תביעה שהוגשה)? ובכן, מסתבר כי על-פי רשות ניירות ערך, קנס סמלי למגייסים בגובה 2 מיליון שקל, קנס "מינהלי" כהגדרתו ובעיקר כמעט ולא מורגש, הוא עונש מידתי והולם. מה נאמר, מחיר מבצע, מבצע גדול למגייסי כסף גדול מהמשקיע הקטן.
ולפרטים בהרחבה: בימים האחרונים נודע כי רשות ניירות ערך הגיעה להסדר מינהלי בתום חקירה פלילית של מנהלי קרן הגשמה, שהפרו באופן גס ובוטה את חובת הגילוי למשקיעים. בקרן הגשמה לא חשפו בזמן אמת בפני המשקיעים הסתבכות משפטית של היזם השותף, גארי דרגול, שהואשם על-ידי רשות ניירות ערך בארה"ב בהונאת משקיעים.
זאת החוליה האחרונה בשרשרת של מעשים ומחדלים של הרשות, אשר משדרים את המסר למי שרוצה לגייס כסף מהציבור - הכסף של המשקיע הבודד הוא הפקר, אין פה באמת רגולטור שדואג להרתעה מפני פגיעה בציבור המשקיעים.
סכנה של מניפולציות
רשות ניירות ערך הוקמה מתוך הבנה והכרה בפערי הידע, התחכום והמשאבים בין אלה הרוצים לגייס כסף מהציבור, ופועלים בכסף שגויס מממנו - תאגידים חזקים, בעלי שליטה, מוסדות פיננסיים המצוידים בצבאות של יועצים, של עורכי דין ושל רואי חשבון, שאת ההוצאות של כולם ניתן לנכות מההכנסות, קרי מהקופה הציבורית - לבין המשקיע הבודד, "הקטן", מהציבור. האחרון חשוף לסכנה של מניפולציות בידי מגייסי הכסף, החל משלב הגיוס, עבור בהתנהלות התאגיד בכספי הציבור לאחר שגייס (מינויים, עסקאות בעלי עניין, תגמול ועוד) וכלה בהצעות מכר.
חוק החברות בישראל, שאמור להסדיר את הממשל התאגידי בחברות ציבוריות, הוא סטרילי - לא מכיל כל סנקציות פליליות, ומותיר את האכיפה לבעלי המניות. הסנקציות על עבירות פליליות מצויות לכאורה בחוק העונשין, אולם הן שמורות למצבי קיצון ומופעלות לעתים רחוקות בלבד.
חוק ניירות ערך מצדו נותן בידי הגוף הממונה על אכיפתו, רשות ניירות ערך, כלים מעשיים. החוק מסדיר את חובות גילוי המידע של מגייסי כסף, כגון איסור על פרט מטעה, איסורים על מניפולציות במסחר בניירות ערך ועוד מגוון עבירות, שניתן להעמיד לדין פלילי בגינן את מי שהפר אותן.
רשות ניירות ערך, על שפע עובדיה ותקציבה הנדיב (כולל רזרבות של יותר מ-300 מיליון שקל שנגבו כאגרות מהמשתמשים בשירותיה), אמורה לקיים אכיפה שוטפת נמרצת, בעיקר לטובת המשקיע הבודד. אבל בשנים האחרונות אנחנו עדים משום מה לכך שהרשות בוחרת שלא לטפל באכיפת הוראות החוק במישור הפלילי, ואף ממעטת להתערב בכלים נוספים שיש לה - דרישת מידע והבהרות - בסוגיות ממשל תאגידי.
לעומת זאת, הרשות בוחרת להשתמש באופן תדיר בכלי האכיפה המינהלי שהוענק לה, ומרבה בהסדרים עם המפרים, תוך זניחת ההליך הפלילי, על אף תפקידו ההרתעתי החשוב, הקריטי, אל מול שוק ההון והשחקנים הפועלים בו. חשוב להזכיר כי כלי האכיפה המינהלי נועד בעיקרו למקרים בהם האכיפה הפלילית בעייתית - לא לשמש לה חלופה נוחה ואטרקטיבית במקרים בהם נכון וראוי להעמיד לדין פלילי.
המקרה של קרן הגשמה מסמל את אחד השיאים של התפרקות רשות ניירות ערך מסמכותה ומאחריותה כלפי הציבור. מדובר בתיק מובהק של אי-גילוי יזום של פרט משמעותי, שיכול היה להקרין על גיוס הכסף על-ידי מנהלי הקרן. בדיוק למעשים כאלה נועדו סנקציות פליליות בחוק ניירות ערך, ולשם כך קיימת ברשות מחלקת חקירות עם סמכויות מעצר, חיפוש, חקירה והעמדה לדין.
חייבת להישאל שאלה במקרה זה במיוחד (אבל לא רק בו) - מדוע רשות ניירות ערך בחרה להמיר את ההליך הפלילי בהליך מינהלי בתיק כה מובהק? לאילו מקרים בדיוק, אם בכלל, שומרת הרשות את הסנקציות הפליליות?
רפיסות רגולטורית
אין זאת אלא רפיסות רגולטורית שפוגעת קשות בציבור. העובדה שגם קיימת אכיפה אזרחית בצורת תביעה ייצוגית העומדת ותלויה, איננה פוטרת את רשות ניירות ערך מחובתה לנקוט יד קשה נגד אנשים שהונו את המשקיעים והודו בכך, ולהרחיקם מהשוק לתקופה ארוכה או לצמיתות.
המקרה של קרן הגשמה הוא בדיוק המקרה שבו הייתה צריכה הרשות לנקוט את גישת "למען יראו וייראו". במקום זאת בחרה בהליך רכרוכי, שבאופן מעשי לא פוגע באופן משמעותי במנהלים הסורחים של הקרן, ובוודאי לא מרחיק אותם מהשוק מעבר לתקופה קצרה.
מן הראוי שהרשות והעומדת בראשה יערכו חשבון נפש ובדק בית, ויסבירו לציבור את התנהלותם. היא ובכיריה חייבים לשאול את עצמם את מי הם משרתים בפועל - האם את הציבור הרחב או שמא בעיקר את בעלי הכוח והכסף, היודעים לגייס כספים מהציבור במגוון דרכים "יצירתיות" כמו אלה שנקטו בהן מנהלי הגשמה, ואז להותיר אחריהם שוקת שבורה.