גיוון בכח האדם והייעול שהובטח לא באמת יצא לפועל / צילום: Unsplash
נהוג לומר שמדינת ישראל היא המעסיקה הגדולה ביותר במשק. מאות אלפי עובדים, במעגלים שונים, נמצאים בשירות הציבורי, וגם אם נתייחס רק לאלו הכפופים באופן ישיר לנציבות שירות המדינה, הרי שמדובר עדיין בגוף מרכזי ביותר בשוק העבודה. לכן באופן טבעי הדיון על המגזר הציבורי, ובאופן פרטני על המשאב האנושי בו (כלומר כוח האדם), תופס חלק מרכזי וחשוב בשיח. תנאי ההעסקה והתגמול של מגזר זה עולים לכותרות שוב ושוב, אך השכר הוא רק היבט אחד בניהול ההון האנושי של המדינה. שיפור המשאב האנושי בשירות הציבורי בישראל הוא אתגר מרכזי שנדון כאן בגלים שונים מזה עשורים, ללא הצלחה ממשית. המאמץ האחרון והרציני ביותר החל לפני עשור, ואף שהיה מקיף ומעמיק יותר מקודמיו, גם ממנו לא נותר הרבה.
ניסיונות קודמים לרפורמה
● בשנת 1989 הגישה ועדה ציבורית בראשות מנכ"ל משרד הפנים חיים קוברסקי דו"ח מקיף, שבדק לראשונה באופן כולל את תפקוד המגזר הציבורי וגופים אחרים נתמכי תקציב המדינה. מסקנות הדו"ח קבעו כי "שירות המדינה אינו עונה על הצרכים והיכולות הנדרשות לצורך המשך בניית המדינה", וכי הוא "מאופיין בקשיי הסתגלות לתמורות ולמגמות העולמיות". המלצות ועדת קוברסקי לתיקון המצב אושרו בהחלטת ממשלה ב-1990, אך מימושן היה חלקי ביותר.
● בשנת 2000 נעשה ניסיון נוסף להתניע את הרפורמה, אך גם הוא לא צלח ברובו. ממשלת ברק הקימה אז את "המטה לניהול ציבורי חדש", במטרה להתאים את השירות הציבורי למילניום שבפתח, בדגש על שיפור איכות כוח האדם וניצול יעיל יותר של ההון האנושי. עם השנים בוצעו מספר שינויים מינוריים בניהול כוח האדם, הואצלו סמכויות מינויים ותקינה מנציבות שירות המדינה למשרדי הממשלה השונים, אך בפועל לא השתנה הרבה.
● השינוי המשמעותי ביותר חל עם כניסתה של ישראל ל-OECD בשנת 2010. ההצטרפות איפשרה למדוד ולהשוות את מצבה של המדינה ביחס למדינות המתקדמות בעולם בשורה של פרמטרים, ביניהם יעילותו ותפקודו של השירות הציבורי. נראה שהצורך הבוער בקידום שינויים משמעותיים במנגנון הממשלתי הוטמע, שכן בדצמבר 2011 התקבלה ההחלטה להקים עוד ועדה בנושא, "ועדת דיין". החלטה זו התבססה על המלצות ועדת טרכטנברג שקמה אחרי המחאה החברתית, והצביעה בין היתר על כשלים מבניים בסקטור הציבורי ועל תחושת ניכור וחוסר אמון של הציבור כלפי מוסדות המדינה הנתפסים מנותקים ממצוקותיו.
ועדת דיין והחלטת הממשלה
הוועדה שהקימה הממשלה לטפל בכשלים אלו, "הוועדה לשיפור מנגנוני ההון האנושי בשירות המדינה", שבראשה עמד נציב שירות המדינה דאז משה דיין, הגישה כעבור שנה וחצי את מסקנותיה. אלה אושרו בהחלטת ממשלה מספר 481 ביוני 2013. כלקח מהניסיונות הכושלים הקודמים, הפעם הוקמה מנהלת מיוחדת בנציבות, שהופקדה באופן בלעדי על יישום הרפורמה, אליה נוספו תקני כוח אדם ייעודיים לטובת הנושא. בנוסף, הוקמה ועדה בכנסת, בראשות ח"כ רועי פולקמן מפלגת "כולנו", עליה הוטל לפקח ולעקוב אחר עבודת המנהלת. זאת הגישה את מסקנותיה ביולי 2016, ובין היתר הצביעה על היעדר גמישות מספקת בשדרה הניהולית, פגמים בניהול ההון האנושי והיעדר תכנון ארוך טווח בשירות הציבורי. בהמשך אותה שנה, לאחר הערכת מצב בנוגע לסטטוס הרפורמה, הוחלט לפרק את המנהלת ולהעביר את סמכויותיה לאגפים שונים בנציבות המדינה, עליהם הוטל המשך יישום התכנית המקיפה.
עשר שנים עברו מתחילת העבודה על הרפורמה. מה יושם עד היום? מכיוון שמדובר על 250 עמודים ועשרות תתי-החלטות בנושאים שונים, המעקב של המרכז להעצמת האזרח, יחד עם 'התנועה לחופש המידע', התמקד באוסף נבחר של נושאים, המרכזיים והרלוונטים ביותר. שלוש הרגליים עליהן עמדה הרפורמה הן תכנון כוח האדם, הליכי גיוס ופתיחת השורות, וגמישות ניהולית. ובכן, המסקנות לא מעודדות. בקצרה: המכרזים לא שופרו כנדרש, והניסיון לפתוח את שירות המדינה לעובדים מגופים אחרים לא צלח. זמני הגיוס נותרו ארוכים באופן שערורייתי, ובחלק מהרשויות הם נמשכים כמעט שנה. תכניות ההכשרה השונות שנועדו לסייע לבוגריהן למצוא עבודה במגזר הציבורי, לא מקנות כל יתרון או מבטיחות שילוב בשירות המדינה. גם תהליך הדיגיטציה בקליטת עובדים לא הורחב דיו, וקידום השוויון מגדרי והגיוון התעסוקתי נתקע אף הוא. בסך הכל, מתוך 14 הסעיפים שנבחנו, רק ארבעה יושמו באופן מלא (29%), שבעה באופן חלקי (50%) ושלושה סעיפים לא יושמו כלל (21%).
ההישג החלקי: סעיפים נקודתיים יושמו
נתחיל מהחדשות הטובות: המדינה ניסחה קוד אתי לשירות הציבורי, המפרט את החזון, הייעוד, והערכים המשותפים לעובדים בשירות הציבורי. המדינה גם עברה לשיטה יעילה יותר של "מכרזי מאגר ייעודיים", המאפשרים למועמדים להתמיין לכמה משרות דומות מבלי לעבור את אותם מבחנים בכל פעם מחדש. כמו כן, החלו להתפרסם טווחי שכר עבור משרות מסוימות, על מנת להגביר את השקיפות וההגינות כלפי מועמדים ולייעל את הליך הגיוס. לבסוף, העסקתם של סטודנטים בשירות המדינה הוסדרה כך שאלו יוכלו להשתלב בעתיד במשרה מלאה באופן חלק ואפקטיבי יותר.
אלו מהלכים חשובים ללא ספק, אלא שמדובר בצעדים קלים יחסית לביצוע, וכאלה שממש אינם ליבת הרפורמה. נראה שזו גם הסיבה שהם יושמו יחסית במהירות: הם נמצאים בסמכותה הבלעדית והיחידה של נציבות שירות המדינה, ואינם דורשים שיתוף פעולה או דין ודברים מורכבים עם משרדים אחרים. השינוי שהם עשויים להביא הוא מינורי במקרה הטוב.
הכשל: התחרות לא הגיעה
שאר הסעיפים שנבדקו כאמור לא בוצעו, או בוצעו באופן חלקי. בדיקת המוניטור העלתה, למשל, שכלל הצעדים שהיו מייצרים תחרות ופותחים את ההתמודדות על משרות ציבוריות לעוד קהלים מוסמסו ונזנחו. הניסיון לאפשר לעובדים מגופים ציבוריים אחרים להתמודד במסגרת מכרזים תחת אחריותה של נציבות שירות המדינה לא קודם. הנציבות אף לא המציאה רשימה של ארגונים כאלו כפי שהתבקשה. למעשה, מאז ההחלטה נרשמה נסיגה משמעותית בנושא, כשמשרד המשפטים חסם את האפשרות של פורשי צבא להתמודד במכרזים פנימיים, בטענה כי הדבר מהווה אפליה נגד נשים.
דוגמה נוספת היא ההחלטה לשלב בוגרים של תכניות הכשרה ייעודיות בשירות המדינה, החלטה שלא רק שלא צלחה, אלא צומצמה ברבות השנים. גם התכנית לעבור ממכרזים פנימיים למכרזים בין-משרדיים, אחת מגולות הכותרת של הרפורמה שאמורה הייתה לשמר זיכרון ארגוני, להגביר את שיתוף הידע ולהפחית שחיקה של עובדים, יושמה באופן מוגבל בלבד ורק למשרות בכירות במקצועות מסוימים.
כלל ההחלטות הללו נועדו בין היתר לקצר את זמן הגיוס למשרות בשירות המדינה, אלא שכאמור הן לא יושמו. כיום, חולפים בממוצע 83 ימים עד שתפקיד פנוי במגזר הציבורי מאויש, ולמשרות בכירות זמן הגיוס ארוך עוד יותר. למעשה, ב-37 יחידות ממשלתיות זמן הגיוס גבוה מהממוצע, ותקופת ההמתנה הגבוהה ביותר מתרחשת ברשות שוק ההון - 259 ימים.
הסיבות לכישלון הרפורמה: אנמיה ניהולית ושינוי חשיבה
הסיבות לכישלון המהדהד רבות ומגוונות: החל בקשיים בירוקרטיים, עבור בחסמים משפטיים וכלה במערכת מחשוב קלוקלת. במערכות המידע ובתיקי העובדים נמצאו נתונים שגויים או חסרים, מה שפגע בתהליך קבלת ההחלטות ובתכנון בניין הכוח במשרדי הממשלה ויחידות הסמך. עוד עולה כי התיאום בין נציבות שירות המדינה לבין המשרדים, ובין המשרדים לבין עצמם, לקה בחסר והקשה על ביזור הסמכויות בכל הנוגע לניהול כוח האדם. דו"ח המוניטור מצא כי פחות ממחצית ממשרדי הממשלה הטמיעו את השינוים הנדרשים להגברת הגמישות הניהולית, על אף שהאמצעים והסמכות ליישם את החלטות הממשלה נמצאו ברשותם.
לצד זאת יש להזכיר כי נושא האצלת הסמכויות למשרדי הממשלה טרם עוגן בחקיקה ראשית, כנדרש. עד היום, נציבות שירות המדינה לא עשתה מספיק כדי להביא את התיקונים הנדרשים לדיון בוועדת העבודה והרווחה של הכנסת. בכך מתעכבים צעדים חשובים שהיו מאפשרים, למשל, להסדיר את סמכותם של גופים ממשלתיים לחתום על חוזים מיוחדים עם מועסקים הנדרשים לכך, או לגבש מדיניות חלופית בעניין.
בחינה של כל הליקויים הללו יחד מעלה תמונה מאכזבת. במרכזה עומדת העובדה כי נציבות שירות המדינה ממשיכה להיות מעורבת באופן ישיר בניהול השוטף של ההון האנושי במשרדי הממשלה. מהדו"ח עולה כי הפיכתה של הנציבות מגורם מנהל לגורם מפקח, כפי שהחלטת הממשלה מ-2013 כיוונה מלכתחילה, תשרת את המערכת הציבורית ותטייב את עבודתה. זאת יש לעשות כמובן באופן מבוקר ומדורג, תוך סיפוק תמיכה מיחשובית, יצירת תשתית תומכת והטמעת תהליכי ניהול ידע ומידע, שחסרים כיום במשרדים רבים.
פתיחת השורות - יעד מרכזי לעתיד
נראה שהרפורמה הצליחה להשיג שינוי מסוים לטובה בכל הנוגע להון האנושי הקיים בשירות המדינה. הוקדשו מאמצים ניכרים לטיוב וטיפוח קבוצה זו. עם זאת, בכל הנוגע לעידוד כניסתם של עובדים חדשים ואיכותיים, ובפרט מקבוצות חדשות (לדוגמא על ידי ביטול מכרזים פנימיים) לא ניתן דגש מספק. נראה שזהו התחום המרכזי בו צריכה נציבות שירות המדינה להתמקד, והוא כולל בתוכו גם את נושא השוויון המגדרי והגיוון התעסוקתי. דו"ח המוניטור מעלה כי הנציבות תידרש לפעול באופן עקבי בשנים הקרובות להגדלת הייצוג של כלל האוכלוסיות בשירות המדינה, כך שישקף את החברה הישראלית אותה הוא משרת. צעד ראשון שכבר נעשה בכיוון הוא פרסום נתונים שקופים ואמינים בנושא, המעידים על כברת הדרך שעוד יש לעשות: רק 8% ממשרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם קיבלו ציון "טוב" במדד הגיוון התעסוקתי, ויותר מ-40% מהמשרדים לא עמדו ביעדי השוויון המגדרי שהוצבו.
האתגר בפיתוח מנגנוני הון אנושי איכותיים בשירות המדינה רק התעצם בעקבות משבר הקורונה, שהביא לשינויים מרחיקי לכת בשוק התעסוקה. בעוד המגזר הפרטי הגיב באופן מיידי לטלטלות, פיתח הליכי איתור וגיוס ייעודיים והתאים את דפוס ההעסקה למציאות החדשה, בשירות המדינה הגיבו באיטיות. ככל שעובר הזמן, פער זה בין המגזר הציבורי לפרטי, אשר פוגע באיכות ההון האנושי וביכולת של מוסדות הממשל לספק שירותים לאזרח, רק מתרחב. הרוח הנושבת מגורמים פוליטיים מסוימים, המפחיתה מעמדתם של גורמי המקצוע, עשויה לפגום עוד ברצון של צעירים מוכשרים להצטרף לשירות הציבורי.
גם תהליך הדיגיטציה שלא התבצע פגע בגיוס הון אנושי איכותי. המערכת הטכנולוגית אשר מתכללת את כוח האדם בשירות המדינה החלה לעבוד בשנת 2003. המחשוב המיושן עיכב רבות את יישום הרפורמה, היות והתשתית הטכנולוגית מהווה כלי מרכזי ביכולות הניהול השוטף. חשוב שהמדינה תטמיע כלים טכנולוגיים מתאימים במשרדים השונים. כמו כן, יש צורך לשפר את תהליכי הקליטה הדיגיטליים של עובדים חדשים ולהרחיב את מגוון כלי המיון והגיוס המקוונים שישמשו לאבחון מועמדים למשרות. כיום, רק כ-15% מכלל העובדים החדשים בשירות המדינה נקלטים בצורה זו, שיעור לא מספק לכל הדעות. זהו רק גורם נוסף מני רבים שהביא לכך שפתיחת השורות והאצלת הסמכויות, שני יעדים מרכזיים שהרפורמה נועדה לקדם, טרם בוצעו.