שר הכלכלה ניר ברקת, הליכוד. ציוץ בטוויטר, 26.6.23 / צילום: איל יצהר
ההכרזה של רשות התחרות השבוע על חברת התה ויסוצקי כמונופול עוררה לא מעט הדים, תקוות להגברת התחרות בתחום וגם שאלות. שר הכלכלה ניר ברקת, שבינו לבין הממונה על התחרות מיכל כהן שוררים יחסים מתוחים, מיהר לברך על ההכרזה, אבל מצא בה גם הזדמנות לעקוץ. "אני שמח לראות שרשות התחרות מתעוררת מתרדמת ארוכת־שנים ואחרי 20 שנה הכריזה על מונופול בישראל", הוא כתב בחשבון הטוויטר שלו. ובהמשך הוסיף: "אני מצפה להרבה יותר צעדים בכיוון הזה".
האם באמת חלפו 20 שנה מאז הוכרז מונופול בישראל? לא בדיוק. מאז 2004 הכריזה רשות התחרות על שבע חברות כמונופול, כאשר ההכרזה האחרונה הייתה ב־2015, אז הצטרפה לרשימה חברת נמל אשדוד.
● האם ברקת יצליח להשיג את "אפקט כחלון" בשוק המזון? | ניתוח
● רפורמה לפירוק המונופולים בתחום המזון עושה קאמבק
השר ברקת לא התייחס לכך בתגובה שהעביר לנו (זו מובאת בסוף הכתבה), אבל ייתכן שהוא התכוון לכך ש־20 שנה לא הוכרז מונופול בתחום המזון. ואכן, בדוח מבקר המדינה שהתפרסם ב־2021 נכתב כי "יותר מ־20 שנה לא הכריזה רשות התחרות על בעל מונופולין בשוק המזון". עד להחלטה השבוע, ההכרזה האחרונה על מונופולים בתחום נעשתה ב־1998, אז הוגדרו החברה המרכזית לייצור משקאות קלים ("קוקה־קולה") ושטראוס כמונופולים.
יותר מכך, ברקת לא דייק בפרטים, אבל אם נרחיב מעט את הפריזמה, נראה שהוא הצביע על מגמה קיימת. מתוך רשימה של 61 מונופולים שמוכרזים כיום בישראל (ויסוצקי, שהוכרזה כמונופול בתחום התה הירוק וחליטות הצמחים, היא המונופול ה־62), לא פחות מ־50 הוכרזו במהלך שנות ה־80 וה־90. בין המונופולים הבולטים שהוכרזו אז - ועדיין מוגדרים ככאלה כיום - אפשר להזכיר למשל את בזק (הוכרזה ב־1995), הוט (1999) וחברת החשמל (1999). במקביל, צריך לזכור שרשות התחרות גם מבטלת הכרזות על מונופולים בהתאם לשינויים בשווקים הרלוונטיים (ב-2020, למשל, בוטלה הגדרת יצרנית המלט נשר כמונופול).
כל זה מביא אותנו לשאלה היותר מעניינת שיכולה לעלות מדבריו של ברקת. מדוע בעשורים האחרונים יש הרבה פחות הכרזות על מונופולים? האם, כפי שטוען שר הכלכלה, זה בגלל שרשות התחרות נרדמה בשמירה? ואולי יש גם הסברים אלטרנטיביים?
במונופול אפשרי הכול?
ראשית, מהו מונופול? אם נסכם את חוק התחרות הכלכלית במילים פשוטות, הרי שהוא קובע כי חברה תוגדר כמונופול בתחומה אם היא מחזיקה בלמעלה מ־50% משוק מסוים או שיש לה "כוח שוק משמעותי" באותו שוק. אבל ההגדרה הזאת מעוררת בעיה אחרת: איך מגדירים "שוק"? האם קולה וספרייט הן שווקים נפרדים? האם קפה שחור הוא חלק מהשוק של הקפה הנמס וקפה אספרסו?
זה אולי נשמע כמו התפלפלויות תאורטיות או קנטרניות, אבל אלה בדיוק הסוגיות שהעסיקו לא פעם את בתי המשפט ואת רשויות האכיפה בהליכים אמיתיים שהתנהלו בעניינים הללו. הדרך להתמודד עם השאלות האלה היא בעיקר באמצעות "מבחן המונופול ההיפותטי", בו מנסים "לדמיין" שקבוצת מוצרים מסוימת נשלטת בידי ספק יחיד. אם אותו מונופול מדומיין היה יכול להעלות את המחיר בשיעור קטן אך משמעותי ביחס למחיר התחרותי (בדרך־כלל בין 5% ל־10%), ועדיין להגדיל את הרווח שלו, הרי שקבוצת המוצרים הזו מהווה שוק מובחן.
ואחרי שעברנו את המכשולים הללו והכרזנו על חברה כמונופול בתחום מסוים? חשוב להבין שאין איסור על עצם קיומו של מונופול, כך שהמשמעות היא המשך פעילות החברה תחת מגבלות. חלקן כלליות ואוסרות על "ניצול המעמד לרעה" באופן שיפגע בתחרות או בציבור. אבל יש גם מגבלות יותר קונקרטיות, שנוגעות למשל לאיסור על יצירת חסם כניסה לענף, או קביעת מחירים "בלתי הוגנים".
וכאן מגיעה נקודה חשובה שנוגעת לשאלה שאיתה יצאנו לדרך. המגבלות הללו חלות על מונופול בין אם הוא הוכרז ככזה על ידי רשות התחרות ובין אם הוא לא הוכרז. כלומר, ההנחה היא שעל חברה לדעת שהיא מונופול גם ללא הכרזה רשמית, ולהגביל את עצמה בהתאם לכך. אם לא תעשה זאת, ניתן לפתוח נגדה בהליכים גם אם לא הייתה הכרזה רשמית לגביה (כך היה, למשל, בעניין נמל אשדוד).
אז אם זה המצב, למה בכלל לטרוח להכריז על מונופול? פרופ' דיויד גילה שכיהן כממונה על התחרות בין 2011 ל־2015 (אז התפקיד נקרא "הממונה על ההגבלים העסקיים"), הסביר לנו מהן התועלות שהוא מצא במהלכים הללו. אחת מהן היא שהכרזה כזאת "יכולה לשמש תמרור אזהרה שמעביר את המסר לפירמה שעליה להתנהל בזהירות". יתרון אחר שהוא מזכיר נוגע לכך ש"הכרזה על החברה כמונופול מעבירה את נטל ההוכחה אליה. לדוגמה, אם מוגשת תביעה ייצוגית נגד מונופול מוכרז, אז החברה עצמה צריכה להוכיח שהיא לא מונופול", בניגוד למקרה שבו לא הייתה הכרזה כזאת. בנוסף, הוא אומר, "אפשרות ההכרזה על מונופול שמה את רשות התחרות בנקודת פתיחה טובה יותר בהתנהלות מול החברות. היות שהחברות לא רוצות שיכריזו עליהן כמונופול, ייתכן שהן יהיו מוכנות לקבל על עצמן מראש התחייבויות להימנע מהתנהגות שפוגעת בתחרות - ובלבד שלא תהיה הכרזה".
אבל אל מול התועלות האלה צריך להזכיר שלהכרזה רשמית על מונופול יש גם "עלות" לא מבוטלת. הזכרנו כבר את הצורך ב"הגדרת שוק", וכפי שאפשר להבין, מדובר בהליך לא פשוט שיכול לדרוש משאבים רבים. אחריה צריך לגבש תשתית ראייתית שתוכיח שהחברה שולטת בלמעלה מ־50% מהשוק שהגדרנו או בנתח שוק משמעותי. את הראיות הללו צריך להציג בפני החברה בשימוע, וגם אם אחריו הרשות נותרת בדעתה, ומכריזה על מונופול, החברה יכולה לערער על ההחלטה בפני בית הדין לתחרות מה שגובה עוד זמן ועוד משאבים.
לכן, יש מי שסבורים שהצעד ההצהרתי של הכרזה על מונופול, הרבה פעמים לא מצדיק את העלויות הגבוהות שכרוכות בו. בדוח המבקר מ־2021 שהזכרנו ציינו ברשות התחרות שבשום מדינה אחרת לא מכריזים באופן הצהרתי על קיומו של מונופול בשוק מסוים - כך שישראל היא ייחודית לחלוטין בהיבט הזה. מה עוד שלרשות התחרות יש מגוון כלים אחרים שאמורים לאפשר טיפול בבעיות של תחרות בשווקים, ולאלה יש השלכות ממשיות וישירות. למשל, מניעת מיזוגים של חברות או הטלת עיצומים כספיים. לכן, במקרים רבים רשות התחרות תעדיף להשקיע משאבים באפיקים האלה ולאו דווקא בניסיון לבצע הכרזה על מונופולים.
בין תה ירוק לשחור
ואם כך, אז מה קרה שהפעם, במקרה של ויסוצקי, הרשות בחרה דווקא כן ללכת במסלול הזה? זה קשור ל"חוק המזון" שנחקק ב־2014. החוק הזה מאפשר הטלת איסורים מוחלטים על מי שהוכרז כמונופול בתחום המזון. כך, למשל, ויסוצקי לא תוכל להתערב כעת בהחלטות של רשתות המזון לגבי המחיר לצרכן או שטח המכירה שיוקצה לה בהן (סידור המדפים). אבל גם כאן צריך לדייק: ויסוצקי לא תוכל לעשות זאת רק במוצרים שנכללים בקטגוריה של תחום התה הירוק וחליטות הצמחים. זאת לאחר שברשות ויתרו על האפשרות להכריז עליה כמונופול גם בשוק התה השחור והתה השחור בטעמים. את המורכבות שמאחורי ההחלטות האלה אתם כבר מכירים.
משר הכלכלה ניר ברקת נמסר: ״אני שמח לראות שרשות התחרות מתעוררת מתרדמת ארוכת שנים והכריזה על מונופול בישראל. תפקידה של רשות התחרות להגן על הציבור מהמונופולים ולפעול בכל הכלים החוקיים למען התחרות. המדיניות שלי כשר הכלכלה היא להלחם במונופולים ובמי שעושק את הציבור. הציפייה שלי מרשות התחרות הכפופה למשרד הכלכלה היא לפעול בנחרצות נגד כל מי שמונע תחרות, פועל כמונופול ועושק את הציבור. אני מצפה להרבה יותר צעדים נחרצים נגד מי שמונע תחרות ופוגע בציבור״.