רשות האסדרה משנה סדרי עולם ברגולציה הישראלית / צילום: Shutterstock
הכותב הוא שותף במחלקת משפט מינהלי ורגולציה במשרד עורכי דין פירון
בוועידת ישראל לעסקים של גלובס שהתקיימה לאחרונה, תפסה בעיית הרגולציה והבירוקרטיה, במיוחד על רקע המלחמה, מקום מרכזי וזכתה לתהודה רבה. עופר ינאי, יזם ויו"ר נופר אנרגיה, אמר לעורכת גלובס, נעמה סיקולר, כי צמיחה של פחות מ-5% בישראל היא כישלון הנובע מרגולציה. גם דלית רביב, המשנה למנכ"ל בנק הפועלים, אמרה שחייבים לשחרר את הבירוקרטיה כדי לאפשר ליזמים לקדם המדינה.
● רשות האסדרה מנסה לשנות את האופן שבו כותבים רגולציה. האם היא תצליח?
● שאלות ותשובות | באיזה רוב באמת נפסל חוק הסבירות, ומה הממשלה תעשה כעת?
בתוך כך, לפני ימים אחדים, פרסמה רשות האסדרה הממשלתית את המדריך הממשלתי לגיבוש הרגולציה ולהערכת השפעותיה. מאחורי השם המשעמם והאפרורי הזה, נגלית רפורמה ענקית בדרך בה מגבשים רגולציה בישראל, בביקורת עליה וחשוב מכל - בכלים שיהיו לבעלי העניין המפוקחים והמושפעים ממנה להתמודדות איתה, כבר עוד לפני שתהפוך להנחיה מחייבת.
הרגולטורים, שמאז ומעולם היו עצמאיים לקבוע הנחיות לפי מיטב שיפוטם המקצועי, והביקורת השיפוטית עליהם הצטמצמה למקרים נדירים וחריגים, איבדו במהלך זה את שליטתם הבלעדית לרשות האסדרה. מעתה והלאה הם יהיו מחויבים לאמות-מידה ולהוראות המוכתבות על־ידי רשות האסדרה ונתונים לפיקוח שלה. הכי חשוב - הרגולטורים, בבואם לגבש רגולציה חדשה או לשנות ישנה, יהיו מחויבים בהתייעצות עם ארגונים וחברות שהם בעלי העניין באותה רגולציה, בתחומים כמו תחבורה, בנייה, השלטון המקומי, בריאות, אנרגיה, תקשורת, ביטוח, חקלאות, הסביבה ועוד.
אלה הן חדשות דרמטיות לגורמים המפוקחים באשר הם. לראשונה הם הופכים לחלק אינטגרלי מתהליך היצירה של הרגולציה. לא עוד קשרים, פרוטקציות, טובות ותחנונים מצד המפוקח לרגולטור כדי לקבל את יומו בפניו - אלא עיגון בדין של זכות בעל עניין להישמע וחובת הרגולטור לשמוע, והכל תוך כדי גיבושה, לפני שהפכה לתוצר מוגמר ומחייב. כך יוכל המפוקח להביא לידי ביטוי מידע שיש לו על הפעילות המפוקחת ועל השפעות הרגולציה - פרי יכולתו לנתח ולעבד את המידע המקצועי - לעתים לא פחות טוב מאשר הרגולטור עצמו.
המדריך נולד מחוק עקרונות האסדרה שהתקבל בשלהי הממשלה הקודמת. שניהם עברו, שלא בצדק, כמעט מתחת לרדאר, על אף חשיבותם למשק ולכלכלה הישראלית כמשני סדרי בראשית בתחום הרגולציה. רשות האסדרה יצרה כלי עבודה עוצמתי לקידום רגולציה איכותית, המושתת על מקצועיות ויעילות. הכלי מעניק, לראשונה, זכות טיעון לבעלי עניין הנתונים לפיקוח אותה רגולציה כבר בתהליך כתיבתה, עוד בטרם תהפוך להנחיה מחייבת. כפועל יוצא, יחסי מפקח-מפוקח בישראל הולכים לעבור שינוי מהותי כבר בעתיד הקרוב מאוד.
לראשונה, כל תהליכי הרגולציה הישראלית ייחסו תחת קורת-גג אחת
לפי ארגון ה-OECD, יש בישראל למעלה מ-200 רגולטורים. ניסיון העבודה מולם מעלה שלא אחת, הסמכויות ביניהם חופפות. לעתים רבים מהם פועלים במקביל וללא תיאום, מה שפוגע באיכות הרגולציה. העלויות המוטלות על המגזר העסקי לצורכי העמידה בדרישות הרגולציה אינן מובאות בחשבון בתהליכי הגיבוש שלה, ולא מוצגות חלופות פוגעניות פחות ויעילות יותר. לעתים הרגולטור לא משקלל את עלויות הציות ואף אדיש להן. כפועל יוצא, לעתים מתקבלת רגולציה מחמירה ולא יעילה, אשר משיתה עלויות גבוהות המתגלגלות בסופו של דבר אל הציבור.
בעבר לא היה תהליך אחיד ושיטתי לגיבוש הרגולציה בכל הרשויות, מבחינת תוכנה והגשמתה את המדיניות. כדי ליצור, לבטל או לשנות רגולציה, היה צריך לפעול לפי הפרוצדורות הרגילות של המשפט המינהלי. כך, לאחר קבלת החלטה של הגורם המוסמך, טיוטת חוק, תקנה או צו, מועברים לבחינה משפטית ממשלתית ולניסוח, ולאחר מכן לחתימה ולפרסום. רגולטור יכול היה לגבש את הרגולציה בלי לנתח בעיה, בלי לבצע השוואת חלופות. לא היו קווים מנחים או כללים אחידים ומחייבים לגיבושה. היו תהליכים, אבל הם היו שונים מגוף אחד לשני. לא היה סטנדרט אחיד. הרגולטור יכול היה לקבוע רגולציה מזיקה או לא יעילה, כל עוד הוא לא חורג מכללי המשפט המינהלי.
חוק עקרונות האסדרה בא לתקן את המצב ולטפל בהגדרת הרגולציה וביעדים לרגולציה איכותית. לראשונה, נקבע סטנדרט מבוסס חוק, מחייב ואחיד לכל רגולטור בתחומו. מעתה, תקנות, נהלים, הנחיות, חוזרים, מכתבים וגילויי דעת יהיו חייבים בתהליך גיבוש אחיד ומוסדר, שיש עליו גם ביקורת של רשות האסדרה.
כל הוראת רגולציה חדשה, שינוי רגולציה קיימת, הפחתה או הקלה, שינוי שיטת אכיפה או קביעת סנקציה, יחויבו בביצועה בתהליך מוסדר, מוקפד ושיטתי מכוח הדין, תוך מתן זכות טיעון לגורם המפוקח להביע את עמדתו, עוד לפני גיבושה הסופי של הרגולציה.
המדריך גם הניח את היסודות לבקרה על איכות הרגולציה ועל תהליכי יצירה, שינוי שלה ובחינה בדיעבד של איכות הרגולציה והשפעותיה. לראשונה, כל תהליכי הרגולציה הישראלית ייחסו תחת קורת-גג אחת, וכולם ידברו בשפה אחת ויהיו תחת בקרה אחת.
העתיד יוכיח כיצד וכמה מהר יסתגלו הרגולטורים לשינויים שחוללה רשות האסדרה לא מכבר. דבר אחד בטוח: יצירת סטנדרט מחייב של תהליך רגולטורי מייצר עילה לתקיפה משפטית במקרה של סטייה ממנו, ויותר מכך - מאפשר למושאי הפיקוח הרגולטורי להשפיע על גיבושה עוד בטרם תהפוך למחייבת, באופן מוסדר, שקוף ומקצועי.