פרויקט התשתית הגדול בישראל מסתבך: המימון לא פתור, הרשות לא מתפקדת

בדיקה שערך מבקר המדינה להתקדמות הממשלה בתכנון וביצוע פרויקט המטרו מעלה ממצאים מדאיגים: מדוח המבקר, מתניהו אנגלמן, עולה פער דרמטי בין אומדן פרויקט הנוכחי שטיפס, ואיננו מאושר עדיין, ובין האומדן המקורי של מיזם התשתית הענק. לפיכך, לא בטוח שהסכום שעליו בנתה הממשלה אכן ייכנס לקופתה, ועלולים להיווצר פערים בין התכנון הכלכלי של הפרויקט - שעדיין לא נבנה ואושר - ובין הביצוע בפועל.

● על חשבון המטרו? מכרזים חסויים של משרד הביטחון מושכים את הקבלנים
● פשרה של הרגע האחרון: מה יקרה למס על רכבים חשמליים מ-1 בינואר?

המטרו מתוכנן לפעול ב-24 רשויות מקומיות והוא כולל חפירה של 150 ק"מ מתחת לאדמה, והקמה של 109 תחנות נוסעים. מדובר בפרויקט שנאמד בעבר בסכום של כ-150 מיליארד שקל - מחצית הסכום מתקציב המדינה. המחצית השנייה אמורה להגיע באמצעות לכידת ערך הקרקע, כלומר מיסוי על התועלות שיפיקו יזמים ורשויות מקומיות בעקבות הקמת המטרו, והעצמת זכויות הבנייה סביבו, וכן מקורות נוספים, כמו הכנסות ממס הגודש המתוכנן. אולם, דוח המבקר העלה פער דרמטי, כאמור.

150 מיליארד שקל - זהו הסכום שננקב בחוק המטרו שהעבירה הכנסת ב־2021, ופערי הצמדה העלו אותו ל-177 מיליארד שקל. בנוסף, בזמן חקיקת חלקו השני של חוק המטרו, הוועדה שדנה בחוק הקטינה את שיעור המס מ-35% ל-32%, ולקבוע שיעור מופחת של 20% אם זכויות הבנייה ימומשו עד ל־2030. כתוצאה מכך, ההכנסות מהמס הזה מוערכות ב-25-30 מיליארד שקל - ירידה באומדן ההכנסות בהיקף של 2-13 מיליארד שקלים.

עוד ציין המבקר כי "קיים חשש לקיטון בהכנסות ממקורות נוספים, וכן פערים בתזרים ובמימון הממשלתי לתקופת ביניים עד לגביית ההכנסות הייעודיות בפרויקט, בהיקף של עשרות מיליארדי שקלים".

קיטון בהכנסות נוספות

אולם, הדגיש המבקר: "אומדן הפרויקט נמצא בבדיקה ועדכונו טרם אושר, משרד האוצר טרם הציג לממשלה את מתווה פריסת המימון לתקציב הפרויקט, וטרם הושלמו הבדיקות לגבי השיטות לגישור על פערי העיתוי התזרימיים בין ההוצאות הצפויות ובין ההכנסות הצפויות ממקורות המימון הייעודיים". פערי המימון מתחדדים לנוכח גידול בחוב הממשלתי ועלויות הריבית הנגזרות.

לא רק התקציב, גם לוחות הזמנים נמצאים תחת סימן שאלה. בנובמבר 2022 אישרה הוועדה המנהלת של הפרויקט את לוחות הזמנים שלו, ונקבע כי ההפעלה החלקית שלו תחל ב־2034 והפעלתו המסחרית המלאה ב־2037. אולם, מאז חלו לצד המלחמה עיכובים ומחדלים שונים.

כך, נוסף על העיכובים הפוליטיים שמנעו את חלקו השני של חוק המטרו, מאז 2021 לא הצליחו בממשלה להקים את רשות המטרו עד ליוני השנה, והיא פעלה במתכונת של "צוות חלוץ" עם 5 עובדים שמתחלפים תדיר. מאז תקופת הביקורת כבר הספיק מנהל הרשות עוזי יצחקי להתפטר, זמן קצר לאחר מינויו. הרשות אמורה הייתה להסדיר את הפעולות של נת"ע, החברה המבצעת את המטרו לגופים אחרים. בשונה מהסכם שהושג מול חברת חשמל, אין עדיין סיכומים מתאימים מול חברות התקשורת ותאגידי המים.

עוד העלה המבקר, כי נת"ע איחרה בהתקשרות עם מנהלי הקווים בארבעה חודשים, וכי "די בדחייה זו כדי לדחות את הפעלת המטרו בכארבעה חודשים". במסגרת התכנון המוקדם של העבודות עלה גם כי יש אי-סנכרון בהקמת שני קווים במקביל.

המבקר גם העלה את הפער שנחשף בגלובס כשנת"ע תכננה רק כניסה ויציאה אחת מכל תחנה, במקום שתי כניסות לפחות. כיוון שהתכנון שלה לא עלה מול התוכניות המאושרות, היא לא ניתנה לאישור, ונת"ע נדרשה לתכנן את הכניסות והיציאות מהתחנות ממחדש. עוד נקב המבקר בעיכובים של החברה בביצוע קידוחי הניסיון שאמורים לבדוק את טיב הקרקע והנדסת הפרויקט.

כל אלו מצטרפים לבעיות היסוד בהקמת תשתיות בישראל. מצאי התשתיות התחבורתיות עומד על 50% מהתמ"ג בלבד, לעומת 71% במדינות ה-OECD, ובמקרה הטוב 16 שנים יחלפו מהעברת החוק ועד להפעלתו המתוכננת ב-2037. ענף התשתיות בישראל סובל ממחסור של 4,500 מהנדסים, וכדי לקדם את המטרו יידרשו להגיע לישראל 16 אלף עובדים זרים מקצועיים להפעלת 20 מכונות חפירה ודיפון ענקיות, המכונות TBM. אלא שבממשלה עדיין לא הסדירו את ההיערכות לשם כך.

"המגבלות לא טופלו"

לצד פעולות שביצעה הממשלה כדי לקדם את הפרויקט במציאות הזו, המבקר כתב כי "משרד התחבורה ומשרדים נוספים לא טיפלו בחלק ממגבלות המשק המשפיעות על היבטים למיניהם של ניהול פרויקטי תשתיות התחבורה, והן עודן משפיעות על יכולת ביצוע הפרויקטים בתחום התחבורה הציבורית בכלל ובמטרו במטרופולין תל אביב בפרט". כך, המחסור בציוד הנדסי קריטי, ואין בישראל ציוד נדרש לעבודה בטכנולוגיות מסוימות, כמו הקפאת קרקע. גם מכונות TBM נמצאות רק בידי חברות זרות, וגם ציוד להקמת לוחות הדיפון של המנהרות אומנם קיים בישראל, אך לא ידוע לנת"ע מה מצב זמינותם בשוק, ולהערכת החברה היא נמוכה.

לעומת זאת, הביקורת העלתה כי בוצעו כמה פעולות היערכות חשובות לצורכי קידום הפרויקט, ובהן חקיקת חוק המטרו, הקמת גופים ייעודיים לקידום הפרויקט ועוד. המבקר קרא למשרדי הממשלה למלא את החסר בגופים המובילים את הקמת המטרו, להגביר את בדיקות המעבדות באמצעות מעבדות בחו"ל ולמפות את החוסרים בציוד ההנדסי. כן מומלץ להקים מרכזים לוגיסטיים לטובת הפרויקט ולהשלים את ההיערכות לפערים בין ההכנסות וההוצאות.

נת"ע: "חלה התקדמות"

מנת"ע נמסר: "מאז החלה כתיבת הדוח לפני כשנה וחצי, חלה התקדמות משמעותית בהערכות החברה להקמת המטרו, תוך שיתוף פעולה עם משרדי התחבורה והאוצר, רשויות ממשלתיות, רשויות מקומיות, וכלל הגורמים השותפים לפרויקט. לאחרונה יצאה נת"ע במכרזי ענק (65 מיליארד שקל) לכריית המנהרות, מהלך שצפוי להביא לישראל את מיטב חברות התשתית בעולם, על ניסיונם ציודם ואנשיהם".