שלשום (ב') עבר בקריאה ראשונה חוק האכיפה המינהלית או בשמו הרשמי "חוק ייעול הליכי אכיפה". לאחר אישורו יהווה החוק את הבסיס לפעילות הענישה והאכיפה של רשות ניירות ערך מול שוק ההון. החוק מעצים את סמכויות הרשות, מאפשר לה להדיח מנכ"לים מתפקידיהם, לשלול רישיונות, להרחיק מעיסוק ולהטיל על יחידים קנסות של מיליון שקל - כל זה בהליך מינהלי מהיר מאוד. לא פלא שהוא מעורר חששות כבדים מתעוררים אצל פעילי שוק ההון ובבנקים.
בשיחה עם "גלובס" מתייחסת עו"ד יעל אלמוג, יועצת בכירה ליו"ר רשות ניירות ערך ומנהלת המחלקה הבינלאומית, לחוק ולמשמעויותיו.
* החוק מאפשר לכם, בין היתר, להטיל קנס של מיליון שקל על עבירה מינהלית, זה לא מופרז?
"סכום הקנס שיוטל יהיה פונקציה של חומרת ההפרה ושל נסיבותיה, ונקבע אמות-מידה לעניין הזה. מיליון שקל הוא הסכום המרבי, ועדת האכיפה יכולה להפעיל שיקול-דעת בעניין זה ולהטיל קנסות בסכומים נמוכים יותר. ברור שהסכום המרבי יוטל במקרים מתאימים בלבד, וקנס בסך מיליון שקל ליחיד יוטל רק במקרים החמורים ביותר. ואגב, בעולם מקובלים סכומי קנסות גבוהים מאלה שהוצעו כאן".
* בואי נחזור אחורה לצורך בחוק. כבר עתה סמכויות רשות ניירות ערך נרחבות מאוד, מדוע הרשות רוצה להגדיל אותן עוד יותר?
"בניגוד לרשויות מקבילות בעולם, אין לרשות סמכויות אכיפה מינהליות. לרשות יש סמכויות אכיפה במישור הפלילי אך במישור המינהלי הסמכויות שלנו מצומצמות ביותר ביחס להפרות טכניות. מצב זה יש לתקן. ההליך הפלילי מסורבל, יקר ונמשך שנים רבות. הרשות נאלצת לוותר על תגובה אכיפתית בהרבה מקרים מתוך שיקולי עלות תועלת, וכך יוצא שהפרות חוק רבות לא מטופלות כלל.
"לכן, לרשות אין מספיק כלים כדי להתמודד עם תופעות פסולות בשוק בזמן אמת. האכיפה המינהלית צפויה למלא את החסר הזה. סמכות האכיפה המינהלית תאפשר לנו להתמודד עם מגוון רחב יותר של הפרות, ותשפר את כוח ההרתעה של הרשות בשוק ההון. היא תאפשר לרשות להגיב מיידית, ולהטיל סנקציות מרתיעות שיגבירו את ההרתעה ואת משמעת השוק, לקידום האינטרסים של המשקיעים".
* איך יפעל ההליך המינהלי?
"לאחר שייאסף חומר על ההפרה, אופייה, מניעיה והחשודים בביצועה, יחליט יו"ר הרשות אם לטפל בה במסלול הפלילי או המינהלי. אם יבחר ההליך המינהלי, הרשות לא תוכל עוד לחזור, בקשר לאותו אדם ולאותם מעשים, להליך הפלילי.
"לאחר השלמת הבירור המינהלי תישלח הודעה למפר על פתיחת ההליך המינהלי. ההודעה תכלול בין היתר את הטענות הנטענות נגדו ואת אמצעי האכיפה אותם ניתן יהיה להטיל נגדו בסיום ההליך, והוא יוזמן לקבלת חומר הבירור. המפר יוכל להגיש תגובה, ולבקשתו יוכל להופיע בעל פה בפני ועדת האכיפה. הוועדה תחליט אם להטיל על המפר סנקציה כלשהי, או לקבל את טענותיו ולפטור אותו".
* כמה זמן ייקח ההליך?
"ההערכה היא שכינון האכיפה המינהלית והפעלתה יביאו לקיצור ההליך לחצי שנה לכל היותר".
* על אילו עבירות מדובר?
"כל העבירות הקבועות בדיני ניירות ערך, לרבות תרמית בניירות ערך, עבירות מידע פנים, עבירות דיווח ועוד, נוסחו מחדש בגירסה מקבילה המתאימה להיותן הפרות מינהליות, תוך הקלה בדרישות של היסוד הנפשי".
"פסיקת הוועדה אינה בלתי הפיכה"
* את לא רואה בעיה בכך שהרשות קובעת מה העבירה, חוקרת אותה וגם קובעת את העונש?
"לא. יש בהליך איזונים ובלמים מובנים שמבטיחים שימוש נאות בשיקול-דעתה של הרשות. ראשית, מרגע שהוחל בהליך מינהלי, לא ניתן יהיה להעבירו להליך פלילי. שנית, הבירור המינהלי הוא פולשני פחות מחקירה פלילית. למשל, אין מעצרים. שלישית, רשימת הסנקציות מוגדרת באופן ברור ואינה כוללת מאסר. רביעית, קיימת הזכות לפנות לערעור לבית המשפט המחוזי. מנגנון אכיפה מינהלי דומה קיים כמעט בכל המדינות המפותחות, לרבות ארה"ב ואנגליה".
* אילו כלי בקרה חיצוניים מופעלים על ההליך המינהלי?
"בהרכב הפורום שידון בעבירות המינהליות יהיו 3 חברים, ששניים מתוכם יהיו נציגי ציבור שימונו על ידי שר המשפטים, ורק אחד - יו"ר הרשות - ייצג את עמדת הרשות עצמה. שנית, תוצאותיו של ההליך יפורסמו לידיעת הכלל. שלישית, המפר יוכל לפנות לבית המשפט המחוזי ביחס להחלטות הוועדה המינהלית, כך שפסיקת הוועדה אינה בלתי הפיכה".
* אין טעם לפגם בכך שנציג הרשות הוא יו"ר הוועדה שקובע את העונש?
"רשות ניירות ערך היא רשות מקצועית. חזקה על נציג הרשות שעיסוקו בתחום, שיהיה כשיר להעריך ביעילות ובמקצוענות את המידע המובא בפניו, כדי לקבל החלטה יעילה וצודקת".
* האם הנאשם בהליך המינהלי זכאי לייצוג עורך דין?
"בוודאי. ואגב, הוא מפר ולא נאשם".
* האם יש זכות ערעור על העונש?
"ניתן לעתור נגד ההחלטות לבית המשפט המחוזי".
בחוק יש שני עונשים מרחיקי-לכת. סעיף "הרחקה מעיסוק" וסעיף "העברת מנהל תאגיד מתפקידו", שמאפשר לרשות ניירות ערך להדיח מנכ"ל. באילו מקרים יופעלו הסעיפים?
"לוועדת האכיפה יש סמכות לקבוע כי המפר נהג באופן שראוי שלא לאפשר לו להיות נושא משרה בכירה בתאגיד לתקופה מוגבלת. כמו כן הוועדה מוסמכת להטיל סנקציה של ביטול או התלייה של רישיון או היתר. הפעלת שיקול-הדעת תיעשה בהתאם לאמות-מידה שייקבעו לעניין זה.
"לגבי מנכ"ל, במקרה שבו מנכ"ל הפר בעצמו את החוק הוא עלול להיענש בהרחקה מתפקיד. על מנכ"ל חלה חובת פיקוח על כך שהתאגיד שהוא עומד בראשו לא מבצע הפרות. אם מבוצעת הפרה, המנכ"ל מוחזק כמי שהפר את חובת הפיקוח האמורה, למעט אם יוכיח שנקט בכל האמצעים הסבירים כדי למנוע אותה. גם במקרה שלא יצליח להוכיח זאת, ניתן יהיה להעניש אותו בענישה מופחתת ולאו דווקא העברה מתפקיד".
מה זה מינהלית
מנגנון אכיפה המאפשר לרשות ניירות ערך להטיל סנקציות ולטפל בהפרות, אשר הוכחתן מצריכה קיומו של הליך בירור משמעותי, אך הן אינן פליליות. הרשות תוסמך בחוק להטיל קנסות כספיים בהיקף משמעותי של עד 5 מיליון שקל, לאסור על כהונה בגופים מסוימים, להתלות רישיון עד 3 שנים ולהטיל ענישה על-תנאי.