פרופ' אלכס שטיין, שופט בית המשפט העליון / צילום: רפי קוץ
פסק דין עקרוני של בית המשפט העליון, שניתן אתמול (ג'), עשה סדר בשאלה רבת שנים בעולם התכנון והבנייה בנושא היטל השבחה וקבע כי ועדה מקומית לתכנון ובנייה לא רשאית לגבות היטל השבחה בגין מתן היתר לשימוש חורג מהיתר הבנייה המקורי, וזאת להבדיל ממתן היתר לשימוש חורג מתוכנית.
בשל אופייה העקרוני של השאלה, התבקש אף היועץ המשפטי לממשלה להגיש את עמדה מטעמו, שהתקבלה בסופו של דבר, ואשר סברה כי לא ניתן לגבות היטל השבחה כאמור.
למרות ההלכה החדשה והעובדה ששלושת שופטי ההרכב הגיעו לאותה התוצאה, הסיפור האמיתי שעומד מאחורי פסק הדין, מצוי בין השיטין ואיננו קשור כלל להיטל השבחה.
עניינו, במחלוקת עתיקת יומין בבית המשפט, שעלתה והתגבשה גם במקרה זה במהלך כתיבת חוות-הדעת של השופטים (כולם פרופסורים, אגב) והיא: מהי הדרך הראויה לפרש את החוק - ובמקרה הנוכחי את סעיף 1(א)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה - כאשר המחוקק לא דייק בלשונו.
למרות שהגיעו לאותה תוצאה נחלקו השופטים בשאלה מהי הדרך הנכונה להגיע אליה. האם להיצמד ככל האפשר ללשון החוק ("פרשנות צרה ודווקנית") - כפי שסבר השופט הטרי ביותר בבית המשפט העליון אלכס שטיין (שנחשב למינוי אליו דחפה שרת המשפטים איילת שקד) או - שיש צורך במקרה כזה לקרוא לתוך מילות החוק את התכלית והמהות שעומדים מאחורי החיקוק המורה על היטל ההשבחה (דברים שברך-כלל לא כתובים בסעיף). כלי פרשני-משפטי זה נקרא גם "פרשנות תכליתית", והוא מאפשר לשופט היושב בדין להביע עמדות החורגות לעתים ממשמעותן הטבעית והצרה של מילות החוק.
במילים אחרות, מחלוקת השופטים מהווה ביטוי לשתי עמדות שונות המצויות בבית המשפט העליון בקשר לפרשנות החוק: הראשונה, הנחשבת אקטיביסטית יותר ומזוהה עם שנות כהונתו כנשיא בית המשפט העליון אהרן ברק, נותנת את הבכורה לתכלית החקיקה אל מול לשון החוק. השניה, לעומתה, שמרנית יותר, "טקסטואלית" יותר, ודוגלת בחיפוש אחר התשובה במילות החוק תחילה ורק אח"כ וכאופציה משנית בלבד להיזקק לתכלית החוק.
השורה התחתונה של פסק הדין קבעה ככלל (למעט חריגים שטרם נקבעו) כי עיריית תל-אביב, לא תוכל לגבות היטל השבחה מבעליהם של 6 נכסים במתחם "יד חרוצים" בעיר, שקיבלו היתר לשימוש חורג מהיתר הבנייה שניתן להם. זאת, סייג בית המשפט, להבדיל מהתרת שימוש חורג מתוכנית המקימה חבות בהיטל השבחה .
אולם, נימוקיהם של השופטים הם אלה שעמדו בחזית. מכיוון שעלתה מהם (למרות הנימוס המתבקש) מחלוקת קשה בשאלה מהו המשקל שיש לתת לגישת הפרשנות תכליתית בפסיקה כאשר ניתן לכאורה להבין מלשון החוק עצמו את התשובה.
שטיין: פרשנות חוק צריך שתתבסס, בראש ובראשונה, על לשון החוק
השופטת ברק-ארז שכתבה את פסק הדין העיקרי של דעת הרוב קבעה כי "ההצדקה לחיוב בהיטל קמה כאשר בעל מקרקעין מתעשר כתוצאה מפעולה תכנונית המשנה את המצב התכנוני שקדם לה. לעומת זאת, כאשר מדובר בפעולה של רישוי, דהיינו מתן היתר למימוש תכנון קיים, מבלי לשנות את מערך הזכויות במקרקעין - לא מתקיימת ההצדקה לחיוב בהיטל".
בפסק דינה נדרשה השופטת ברק-ארז לתורת הפרשנות התכליתית וציינה שאף עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה התבססה אף היא על פרשנות כאמור של הוראות חוק התכנון והבנייה.
בהתאם קבעה כי "כפי שהובהר פעמים רבות בפסיקה, תכליתו של החיוב בהיטל השבחה היא הגשמת עיקרון הצדק החלוקתי, במובן זה שמי שנהנה מפעולות התכנון שביצעה הרשות במימון ציבורי יחלוק את התעשרותו עם הקהילה שבקרבה הוא יושב".
השופטת ברק-ארז הודתה כי חוות-דעת אינה מבוססת באופן בלעדי על לשון החוק, וזאת לדבריה, משום שהיא "אינה מגדירה באופן מפורש כי המונח "שימוש חורג" המופיע בסעיף 1 לתוספת השלישית לחוק נוגע אך ל'שימוש חורג מתוכנית'". יחד עם זאת, ברק-ארז מסבירה כי כפי שהובהר הן בפסק דינו של בית המשפט המחוזי והן בעמדת היועץ, חוות-דעתה "מבוססת על גישת הפרשנות התכליתית, הנוהגת בפסיקה בדיני המס בכלל ובנושא של היטל השבחה בפרט".
מנגד, השופט שטיין, בדעת יחיד, הגיע לאותה התוצאה, וקבע כי "החבות לשלם היטל השבחה קמה רק במקרים של הרחבת זכויות השימוש במקרקעין, להבדיל ממימוש זכויות קיימות".
"אני מגיע למסקנה זו בהישען על לשון החוק ולא רק בהתבסס על תכליתו של היטל השבחה כמקדם צדק חלוקתי", אומר שטיין, ומראה מעט מהסיבות שגרמו ככל הנראה לשרת המשפטים איילת שקד לדחוף למינויו לעליון.
שטיין לא מסתפק בכך ומאזכר חוות-דעת של שופט בית המשפט העליון בארה"ב המנוח אנטונין סקאליה אשר נחשב לשופט שמרן ביותר ו"טקסטואל" המרבה להיצמד ללשון החוק ולהסתייג ממתן פרשנות מרחיבה למילים.
בהתאם מדגיש שטיין כי מקום שניתן להיצמד ללשון החוק יש תחילה לעשות זאת: "פרשנות חוק אשר נצמדת ככל שניתן ללשונו עדיפה בעיניי על פרשנות תכליתית רחבה מכמה בחינות, שלא כאן המקום לפרטן. אציין בקצרה כי יתרונותיה של פרשנות טקסטואלית - אשר תרה אחר משמעות ההוראה החקוקה כעניין של עובדה אמפירית - כוללים את קיומו של רצון המחוקק, הקפדה על ההפרדה בין הרשות השופטת לרשות המחוקקת, הגברת הוודאות במערכת המשפט, וכן כיבוד זכויות והגנה על אינטרס ההסתמכות של האזרחים".
"פרשנות כאמור צריך שתתבסס, בראש ובראשונה, על לשון החוק, ורק כאשר זו איננה ברורה ראוי שהפרשן יביא בחשבון את תכלית החוק וההיסטוריה החקיקתית", כותב שטיין.
לא נשארים חייבים: ברק-ארז וגרוסקופף מגיבים
בתגובה לדברים שכתב השופט שטיין בפסק דינו בכלל ולנושא עיקרון הפרדת הרשויות וכיבודן בפרט השיבה השופטת ברק-ארז (וסיימה בעקיצה), בין היתר כי: "אינני שותפה לדעה כי פרשנות לשונית מבוססת על קביעת "עובדה אמפירית". אין בידינו כלי מדידה המאפשר אגרגרציה (התלכדות - מ' ש') של כוונותיהם של חברי בית המחוקקים, ובמקרים רבים כלל לא ניתן לדעת מה סבר כל אחד ואחד מהם בעת שצירף את קולו להצבעה שתמכה בחוק. מקובל עלי כמובן שפרשנותנו צריכה להיות פרשנות נאמנה, המכבדת את עקרון הפרדת הרשויות ואת הוודאות המשפטית, אך עקרונות אלה אינם
מיוחדים לגישה הפרשנית המוצעת על-ידי חברי, אלא מהווים מושכלות יסוד גם של גישת הפרשנות התכליתית".
השופט גרוסקופף הצטרף לפסק דינה של השופטת ברק-ארז, ונקט עמדה חריפה יחסית בכל הקשור לחוות-דעתו של השופט שטיין. גרוסקופף ציין כי המקרה הנדון הוא דווקא "דוגמא מובהקת לחולשתה של הפרשנות הלשונית, ולחוסר האפשרות להסתפק בה בבואנו לפרש חוקים". לדבריו, נימוקיו של השופט שטיין מהווים פלפולים פרשניים נוכח העובדה שפרשנות רגילה של המילים הייתה אמורה להוביל דווקא לקבלת ערעור העירייה ולחיוב בהיטל השבחה.
למרות זאת, השופט גרוסקופף מצטרף לתוצאה שהגיעו שני השופטים האחרים, אך יחד עם זאת מבהיר באיזה צד של המתרס הוא נמצא והיכן "נאמנותו" בכל הקשור לשאלה כיצד יש לפרש את לשון החוק (השופט גרוסקופף צפוי להתמנות לנשיא בית המשפט העליון ב-2035) - "בבחירה בין נאמנות ללשון החוק לבין נאמנות לתכלית החוק, מקובל עלינו כי יש להעדיף את הפרשנות המשרתת את הגיון החוק על פני הפרשנות התואמת באופן דווקני את לשונו. כך נהגנו ביחס לפרשנות חוקים בעבר - וכך ראוי כי ננהג ביחס לפרשנות חוקים גם בעתיד".
את המערערת עיריית תל-אביב ייצגו עורכי הדין הראלה אברהם אוזן, ניר בראונשטיין ואוהד אדיר; את המשיבים בעלי הנכסים ייצגו עורכי הדין ברק טל-אור, עדי מוסקוביץ, שאול קרן-גיל ו אביעד שוב ; ואת היועץ המשפטי לממשלה - עו"ד רן רוזנברג.