התחנה המרכזית בתל אביב / צילום: Shutterstock
השבוע הצמיד המשרד להגנת הסביבה תג מחיר לפליטות לאוויר בישראל: המשק סופג עלות חיצונית של 31 מיליארד שקל בשנה כתוצאה מנזקי המזהמים הנפלטים לאוויר. בין אם מדובר בתחבורה הפולטת זיהום אוויר לגובה האף של אזרחי העיר, במפעל מזהם, או בפליטת גזי חממה המחמירים את משבר האקלים - דחיקת הטיפול בנזקים הסביבתיים הנגרמים בשל הפעילות האנושית והכלכלית עולה לישראלים בבריאות ובכסף.
גזי החממה הדוחפים את שינויי האקלים מהווים 36% מהעלויות. 64% מהסכום מוטל על מזהמים אחרים המשפיעים לא רק על הסביבה, אלא גם על בריאות האדם. השלכות זיהום האוויר הן ברורות, ובראש ובראשונה, בריאותיות: יותר מ-2000 איש מתים בשנה בישראל כתוצאה ממחלות הקשורות לחשיפה בזיהום אוויר, וזאת לפי הערכת חסר. מחקרים אחרונים בעולם מגלים ששיעורי המוות הנגרמים כתוצאה מזיהום אוויר גבוהים יותר ממה ששיערה האנושות עד לאחרונה. אך גם לפי ההערכה הנמוכה, זיהום האוויר בישראל אחראי למותם של אנשים רבים יותר מאשר קורבנות תאונות הדרכים, פעולות האיבה ומקרי הרצח גם יחד. לכך, מתווספת כמובן פגיעה ניכרת באיכות החיים של התושבים.
בדיוק לשם כך, חוקקה הכנסת בשנת 2008 חוק מתקדם ושאפתני בשם חוק אוויר נקי. מטרת החוק, לפי הגדרותיו, היא לצמצם את זיהום האוויר לשם הגנה על חיי אדם והסביבה. החוק קובע משטר היתרי פליטה בתחום התעשייה ומשק האנרגיה, קנסות ועונשי מאסר על הפרות החוק, וסמכויות נרחבות לשר להגנת הסביבה. לחוק גם תועלת כלכלית גבוהה: בשנת 2018 הוערך כי כל שקל שמושקע ביישום חוק אוויר נקי - חוסך לציבור ולמדינה שלושה שקלים.
"להכריז על התחנה המרכזית כאזור זיהום"
אך דווקא מי שחוקק את החוק חסר התקדים לאחר דרך חתחתים מפרכת, סבור שהמשרד המפרסם את עלויות הפליטות לאוויר, עושה בחוק ובסמכויות שהוא מקנה לו שימוש דל מדי, וצריך לחשב כעת מסלול מחדש. ח"כ לשעבר ד"ר דב חנין, שהספיק לפרוש מאז מהכנסת, קורא כעת לשרה החדשה להגנת הסביבה להסתער על הסמכויות שהקנה לה המחוקק לפני כ-15 שנה, ולהילחם עבור אזרחי ישראל ובריאותם.
"הממשלה והמשרד להגנת הסביבה כלל לא משתמשים בכל הסקאלה של הכלים שיש להם בחוק אוויר נקי", קובע חנין. "בחוק ישנה סמכות רחבה מאוד לשר, והוא מאפשר לתמרץ את המגזרים השונים - מתחבורה לתעשייה - להפחתה של הזיהום. יכולים להכריז על אזור כמו התחנה המרכזית בתל אביב כאזור מוכה זיהום אוויר, יכולים אפילו בשיתוף של משרד האנרגיה, למשל, לקבוע ששימוש בדלק מזהם מסוים יפסיק. שר להגנת סביבה שבאמת בא לעבוד צריך לפתוח את חוק אוויר נקי ולגלות בתוכו המון כלים שלא משתמשים בהם כיום".
חנין מדגיש: "הדוח של המשרד להגנת הסביבה אומר שאנחנו בקטסטרופה. אנשים מתים, והזיהום עולה לנו הרבה מאוד כסף. אז איפה מצב החירום? איפה ההתגייסות? זנדברג חייבת לנער את המערכת, להכניס בה רוח קרב, ולהפוך את המשרד להיות משרד פייטרי שמבין הוא בקרב על חיים של בני אדם, שהוא נלחם על החיים ועל הטבע. אם מלמעלה תנשב רוח קרב, אנשי המשרד יתחילו להפעיל את הכלים שנתנו להם בחקיקה. כדי להגן על הסביבה והבריאות צריך להתעמת עם אינטרסים, עם משרדים אחרים שמרניים, עם בעלי הון ואנשים שיש להם קשרים בשלטון. אני מקווה שהשרה תמר זנדברג תביא איתה את רוח הקרב מהכנסת לתפקידה".
"זיהום אוויר זה לא עניין של מחבקי עצים"
אז לאן מכאן? הנה כמה נושאים הקשורים בסמכות המשרד להגנת הסביבה בחוק אוויר נקי ובזיהום אוויר שלא קודמו בשנים האחרונות ועשויים לחולל שינוי בתחומי התחבורה, הפסולת, תחנות הכוח והתעשייה.
חוק אוויר נקי מחייב את הממשלה לאשר לכל הפחות אחת לחמש שנים תוכנית לאומית עם יעדים להפחתת זיהום האוויר. כך למשל, התוכנית יכולה לחייב את משרד התחבורה לפעול להפחתת זיהום האוויר הקטלני מסקטור התחבורה - המזהם ביותר בישראל, לקדם אזורים מופחתי פליטות בערים המוכות מזיהום אוויר מתחבורה וסקטורים נוספים, להגדיר מטרות לצמצום פליטות מפסולת ומתחנות כוח ועוד. ואולם מאז 2018 מתמהמהת המדינה באישור תוכנית עדכנית. כעת הנושא בעתירה לבג"ץ, שהגיש אדם טבע ודין, שהיה מיוזמי ומנסחי חוק אוויר נקי.
גם התוכנית שנקבעה בשנת 2013 אינה אופטימלית, ותוקצבה בחסר משמעותי לאחר עימותים עם משרד האוצר, שלא מיהר לפתוח את הארנק, והפכה לתוכנית בעלת יסודות מוחלשים. המשרד להגנת הסביבה קבע כי נדרשים 690 מיליון שקל ליישומה, ושאלו יניבו תועלת כלכלית בגובה של כ-10 מיליארד שקל. האוצר החליט להקצות רק 30 מיליון שקל לחמש שנים. הסכום הנמוך מאוד הוביל גם לפשרה ניכרת ביעדי התוכנית וביישומה.
"עוד דוחות, עוד נתונים. אבל המדינה חייבת לאשר בהקדם תוכנית חדשה, ולדאוג שהיא תהיה שאפתנית - בניגוד לתוכנית המקוצצת שהייתה לנו, שהשפיעה לבסוף רק בשוליים", אומר ד"ר אריה ונגר, ראש תחום איכות אוויר ואנרגיה באדם טבע ודין. "העבודה המקצועית במשרד נעשתה, ובסופו של דבר כשבשלה השעה להחלטת ממשלה - הדברים נתקעו בדרג הפוליטי. זיהום אוויר זה לא עניין של מחבקי עצים ואוהבי לוויתנים. מדובר בחיי אדם ובכסף: עשרות מיליארדים למשק. זה אומר בהכרח להעלות מדרגה ולעשות את מה שלא עשו עד עכשיו".
לכל היותר אחת לחמש שנים, צריך המשרד להגנת הסביבה לעדכן את תקני איכות האוויר. כלומר, לקבוע ערכים מקסימליים לריכוזים של לפחות 28 מזהמי אוויר שונים, שעל החורגים מהם יוטלו עיצומים. בנוסף, התקנות מגדירות ערכים שחריגה מהם, ולו לטווח קצר, מסכנת מיידית את בריאותם של בני אדם, ויש לנקוט אמצעים מיידיים למניעת החריגה. אף שערכי איכות האוויר אמורים היו להתעדכן בחודש מרץ, עדכונם נדחה בשל מגפת הקורונה. כעת, חוששים בארגוני הסביבה שגם העדכון לא יהיה שאפתני מספיק. כך למשל, בעוד שהמשרד להגנת הסביבה מאפשר למזהמים לחרוג 7 פעמים בשנה מהערך היממתי של מזהם הבנזן (הנפלט פעמים רבות בתחנות דלק - מזהם המוגדר כמסרטן ודאי בכל סף), באדם טבע ודין טוענים כי יש לבטל את הגישה הסטטיסטית, ולהפוך את ערכי איכות האוויר הנוכחיים לערכים מוחלטים שמהם אין לחרוג ולו פעם אחת.
המזהם הקטלני ביותר, כך לפי ארגון הבריאות העולמי, הוא PM2.5 - חומר חלקיקי עדין מרחף המסוגל "להידבק" למזהמים נוספים, לחדור לדרכי הנשימה ולריאות, ולגרום לנזק בריאותי חמור. אלו חלקיקים הנפלטים משריפת דלקים מאובנים, כתוצאה מסופות אבק, בסמוך לכבישים ראשיים ומוקדי תחבורה ועוד. לפי רמות הימצאותו של אותו מזהם בסביבה, מודדים בעולם את התמותה המוקדמת בשל חשיפה לזיהום אוויר. מומחים טוענים כי התקינה בישראל אינה שאפתנית מספיק (37.5 מק"ג/מ"ק ליממה ו-25 לשנה) ביחס לערכים שקבע ארגון הבריאות העולמי. בעת קביעת התקן, הטענה הייתה כי מיקומה הגיאוגרפי של ישראל מזמן לה סופות אבק המגבירות את ריכוז החלקיקים, אך מדובר בכ-18 ימים בשנה, שאפקטיבי יותר יהיה להתמודד עמם באופן פרטני, ולא לקבוע לפיהם את הסף לאורך כל השנה.
כדי לתמרץ את המפעלים המזהמים להפוך לירוקים יותר ולממן שיקום נזקים שנגרמו מזיהום אוויר, קבע חוק אוויר נקי כלי משלים לקנסות על אי עמידה בהיתרי הפליטה: היטל על פליטת מזהמים שונים. ואולם, המשרד להגנת הסביבה לא עשה זאת עד היום ומשך את הזמן לאורך שנים. בחודש ינואר האחרון עתרה עמותת "צלול" לבג"ץ בנושא, וזכתה לגיבוי הכנסת: בעוד שמשרדי הגנת הסביבה והאוצר דרשו למחוק את העתירה על הסף, היועץ המשפטי של הכנסת כתב בתגובתו לבג"ץ כי "לא ניתן להשלים עם המצב שבו לא מותקנות התקנות זמן רב כל כך. אין מקום לאפשר לממשלה פרק זמן בלתי מוגדר לעריכת הבחינה מקצועית בסוגיה ויש להבטיח שהתקנות יותקנו בתוך שישה חודשים". אגב כך, כשפנו העותרים למשרד להגנת הסביבה בטרם העתירה, ענתה להם סמנכ"לית בכירה במשרד כי בהגנת הסביבה לא מקדמים את התקנות המדוברות, ובוחנים חלופות.
הסכמה לא פורמלית להיטל פליטה 'נוח'"
רק לפני כשנתיים מנה מבקר המדינה שורה של ליקויים הנוגעת בפעילות האכיפה של המשרד להגנת הסביבה: התמקדות בהיבטים מצומצמים של מדיניות אכיפה, 50% מהמפגעים הסביבתיים מטופלים ב"הסדרה", ללא אכיפה מנהלית או פלילית, שיעור האכיפה הפלילית דל, ושיעור המפגעים שבהם ממוצים ההליכים הפליליים עד תום הוא זעום, דבר שלדבריו פוגע בהרתעה. לכך, מצטרפות גם פרקטיקות של חוסר שקיפות שאותן מתאר חנין, ושאף הן התגלגלו בשנים האחרונות לפתחו של בית המשפט. "המשרד מחייב מפעלים גדולים בהיתרי פליטה, המגדירים מהם המזהמים שיכול מפעל לפלוט לאוויר, ובאיזו כמות. בפועל, מה שקורה זה שבמקרים רבים המשרד נכנס לדיאלוג לא פורמלי עם המפעל המזהם, וקובע בפינג-פונג ובהסכמה לא פורמלית היתר פליטה נוח למפעל המזהם. הרבה פעמים, למפעלים יש יתרון מקצועי בשיח הזה כי הם מכירים יותר טוב את התחום שבו הם פועלים. צריך לחזק את המשרד להגנת הסביבה באנשי מקצוע נוספים".
ב-2019 עתרה לבג"ץ יו"ר התנועה הירוקה יעל כהן פארן, ודרשה לפרסם בפומבי את כל המסמכים הקשורים לבקשת היתר הפליטה של מפעל כרמל אולפינים, המצוי בלב מפרץ חיפה. במשרד להגנת הסביבה טענו כי חובת הפרסום אינה חלה על תכתובות בין הרשות המנהלית למגיש הבקשה, שנועדו לאפשר את גיבוש תנאי ההיתר. אך בית המשפט קבע כי המשרד להגנת הסביבה יפרסם את התכתובת ואף יישא בהוצאות משפט. חנין גורס כי לא צריך להמתין לבתי המשפט אלא להפוך את העניין לנוהל קבוע, ומוסיף: "המשרד להגנת הסביבה היה צריך להבין שחוק אוויר נקי נותן לו מתנה גדולה - להילחם עבור הציבור ולהגן עליו".
מהמשרד להגנת הסביבה נמסר: "באשר לתוכנית לאומית: הטמעת הערכות הציבור לטיוטת התוכנית התרחשה כשהוחלט על פיזור הכנסת. אישור התוכנית מחייב אישור תקציבי לטווח של מספר שנים. כעת, טיוטת התוכנית מצויה בסבב ההתייעצות נוסף עם משרדי הממשלה ונעשים מאמצים להגישה לאישור הממשלה בהקדם.
"באשר לעדכון ערכי איכות אוויר, מועד עדכון תקנות חוק אוויר נקי נדחה למרץ 2022. בעקבות משבר הקורונה, היה קושי אובייקטיבי לבצע את הבדיקות והניטורים שנדרשו לשם גיבוש התקנות.
"באשר לסעיף 31 לחוק; במסגרת העבודה המקצועית שנעשתה במשרד, עלו ספקות לגבי האפשרות לקבוע את ההיטל בתקנות - באופן שיעלה בקנה אחד עם התכלית שלהן. מסקנת העבודה הייתה כי קביעת היטל פליטה בהתאם להוראת סעיף 31 לא צפויה להביא לשיפור במצב איכות האוויר במידה המצדיקה השתת עלויות כספיות משמעותיות.
"מנגד, נמצא כי יש מקום לבחון קביעת הסדרים אחרים, שעשויים לתרום לקידום מטרות החוק, אך כיום אינם מעוגנים בסעיף 31. הדברים אמורים בעיקר בקביעה של "מס פחמן". המשרד פועל לקידום מס פחמן בימים אלה. נושא זה נמצא בדיון בבג"ץ".
עוד הוסיפו במשרד להגנת הסביבה כי "המשרד מצטרף לדבריו של דב חנין: זיהום האוויר ומשבר האקלים הם אכן אחד מהאתגרים והמשברים הסביבתיים המשמעותיים ביותר בעולם ובישראל. אין ספק שהמלאכה שלפנינו עוד מרובה, ויש הרבה מה לעשות. המשרד להגנת הסביבה הצליח להביא, בעקבות יישום חוק אוויר נקי, להפחתה דרמטית של עשרות אחוזים בזיהום האוויר בישראל. הדרישות של המשרד מהתעשייה הביאו אותה לעמוד בסטנדרטים המתקדמים ביותר ב-OECD אחרי השקעות של מיליארדי שקלים".
השרה להגנת הסביבה, תמר זנדברג, מסרה בתגובה לדברים: "אנחנו מקבלים בברכה את הדברים, המאבק במשבר האקלים בראש סדר העדיפויות ובתוכו דרך המלך היא הורדת פליטות ומלחמה בזיהום. אלמד את הדברים בין היתר בעזרת התנועה האזרחית ונשפר את התפקוד שלנו. נבקש גם חיזוק לכלי האכיפה בדיוני תקציב המדינה - ויש לזכור כי לא עבר תקציב מדינה כבר שלוש שנים - כדי שנוכל לעמוד במשימות באופן מיטבי".
3 שקלים - חיסכון הציבור על כל שקל שמושקע ביישום חוק אוויר נקי
31 מיליארד שקל - עלות זיהום האוויר למשק השנה
מקור: המשרד להגנת הסביבה