אילוסטרציה: טלי בוגדנובסקי, צילומים: איל יצהר, shutterstock
חוסר בכוח-אדם, היעדר מידע מודיעיני והימשכות חקירות ותיקים לפרקי זמן ממושכים עד שחלקם מתיישנים ונסגרים - כך מתאר מבקר המדינה את תפקודו של מערך החקירות ברשות המסים. בפרק מיוחד בדוח מבקר המדינה על מערך החקירות ברשות המסים, מפרט המבקר שורה של ליקויים הפוגעים בהרתעה ובאכיפת חוקי המס, כאשר אחד המרכזיים בהם הוא היעדר תקנים לחוקרים.
● דוח מבקר המדינה | נכי צה"ל לא מודעים לרפורמת הנפש ולא מנצלים אותה
● דוח מבקר המדינה | מדינת ישראל מצאה מקור תקציבי רק ל־18% מתוכנית "מגן הצפון"
לאורך השנים מתלוננים מנהלי רשות המסים על חוסר בתקנים ובכוח-אדם לטובת האכיפה והגבייה, אשר מוביל לכך שרשות המסים מטפלת ב-2-3% מהתיקים בלבד, ולכך שרבים מעברייני המס אינם נלכדים ברשת. כעת מאשר המבקר מתניהו אנגלמן את החשש כי כוח-האדם ברשות המסים אינו מספיק על-מנת להתמודד עם היקף החקירות הנדרש.
מבקר המדינה מצא כי רשות המסים לא קבעה את תקן כוח-האדם הדרוש ליחידות החקירות בהתאם להיקף משימותיהן ולאיכותן. כך למשל, עד סוף שנת 2022 מספר החוקרים בחוליות המטריאליות במשרד פקיד שומה חקירות ירושלים היה הקטן ביותר מבין כל משרדי פקיד שומה חקירות, ועמד על 20 חוקרים בלבד. זאת, אף שמשרד זה אחראי לחקירות הפליליות של הנישומים בשטח הגאוגרפי הגדול ביותר בארץ, הכולל את אזור הדרום; אף שמספר הנישומים בשטח זה הוא הגדול ביותר (347,897); ואף ששטח זה נקבע על-ידי משטרת ישראל כיעד לטיפול מוגבר במסגרת המבצעים לטיפול בפשיעה. גם באזור תל אביב, בו כ-300 אלף נישומים, אמורים 20 חוקרי מס הכנסה להתמודד עם כלל החקירות.
במצב הקיים, כוח-האדם במשרדי השומה לחקירות אינו מספיק לטיפול בכל המקרים שמובאים לפניהם. במהלך הביקורת מסרו מנהלי משרדי השומה לחקירות בפני צוות הביקורת כי הם קיבלו פניות ממשרדי השומה האזרחיים על מקרים שבהם עלו חשדות לעבירות פליליות, אך הם לא יכלו לטפל בכל המקרים הללו עקב מחסור במשאבי כוח-אדם.
אין בקרה על משך הטיפול
עוד עולה מדוח המבקר כי אין בקרה ברשות המסים על משך הטיפול בחקירות. בשלוש שנים - משנת 2019 עד שנת 2021 - פתחה רשות המסים בכ-1,500 חקירות, אולם בפרק זמן זה נסגר הטיפול בתיקים של רק כ-16% מהן. ביתר התיקים (84%) הטיפול נמשך, הן ביחידות החקירות והן בפרקליטות המדינה או במחלקה המשפטית של המכס ומע"מ.
המבקר מציין כי רשות המסים לא קבעה יעדים לטיפול של יחידות החקירות שלה בהתאם לסיכונים הקיימים באזורים שעליהם מופקדת כל יחידה. כך נוצר מצב שבו הנהלת רשות המסים ומטה החקירות כמעט אינם מעורבים בקביעת יעדים לחקירות, וכל יחידת חקירות מתנהלת בצורה עצמאית, ללא הכוונה מסודרת למעלה וללא סדר עדיפות שנקבע על-פי ניתוח והערכה של סיכונים להעלמות מס.
בנוהל של רשות המסים בעניין זמן חקירת חשודים נקבע כי חקירה תתנהל במשך כשנה עד ארבע שנים, בהתאם לחומרת העבירה. בשנים 2019 עד 2021 נערכו 936 ו-567 חקירות על-ידי מס הכנסה ועל-ידי אגף המכס והמע"מ, אך רק ב-166 (17.7%) וב-68 (12%) תיקים מתוכם הטיפול הסתיים. היתר נמצאים בחקירה או בהכנה להגשת כתב אישום. המבקר מצא כי בעקבות היעדר תהליכים מסודרים של מעקב ובקרה לגבי משך זמן הטיפול בתיקי החקירות, כמה תיקים נסגרו מחמת התיישנות.
כך למשל נמצא כי במסגרת צוות חקירה משותף של יחידות החקירות של מס הכנסה, המכס ומע"מ, ביטוח לאומי ומשרד הכלכלה, התנהלה חקירה שנפתחה ביולי 2016, בחשד להפצה וקיזוז חשבוניות מס פיקטיביות, בשנים 2012 עד 2016 בסכומים של מאות מיליוני שקלים, אך עד היום לא הוגש כתב אישום בתיק. ביולי 2017 הועבר תיק החקירה לפרקליטות המדינה לצורך הכנה והגשה של כתב אישום. רק בפברואר 2021, כשלוש שנים וחצי מאוחר יותר, פנתה הפרקליטות בבקשה להשלמת חקירה שנעשתה והשלמת החקירה הוחזרה לפרקליטות במרץ 2021.
בתיק חקירה אחרף בו נחקרו בנובמבר 2012 חשדות לסחר בחשבוניות כוזבות, הלבנת הון, העלמת הכנסות והגשת דיווחים כוזבים לרשויות המס בהיקף של 62 מיליון שקל, התיק הועבר לפרקליטות כבר באותה שנה, אך היות שהטיפול המשפטי בתיק לא הסתיים עד נובמבר 2021, התיק נסגר מחמת התיישנות.
"סגירת התיקים במקרים אלה, בסופו של דבר, לא רק שלא הביאו להסרת המחדל וגביית הכסף מהעבריינים אלא גם גרמו לפגיעה בהרתעה של רשות המסים מביצוע עבירות מס", כותב המבקר.
המבקר מותח בעניין זה ביקורת על הפרקליטות ומציין כי לפעול כדי להכין ולהגיש את כתבי האישום בעבירות מס בתוך פרק הזמן של עד 18 חודשים ממועד העברת התיק לפרקליטות על-פי דרישות החוק ונוהל היועץ המשפטי לממשלה.
ליקויים במערך המודיעין
עוד עלה בביקורת כי מערך המודיעין של רשות המסים מתפקד בצורה לקויה. בביקורת עלה כי רק 12% מתיקי החקירה (14 מ-112 תיקי חקירה) שפתחו משרדי השומה לחקירות בשנים 2019 עד 2021, נפתחו עקב מידע שהגיע מיחידות המודיעין שלהם.
ביחידות המודיעין של מס הכנסה אין תהליך של איסוף והערכה של מידע, אין הגדרה לגיבוש תמונת מודיעין, אין שיתוף-פעולה של המודיעין עם המערך של משרדי השומה לשם קבלת מידע על השומות האזרחיות, אין תשתיות מידע ממוחשבות ההולמות את הצרכים, ואין נגישות למידע מודיעיני אחר ברשות המסים.
עוד העלתה הביקורת כי במשרדי השומה של החקירות באגף מס הכנסה הוקצו רק שלושה עובדים בכל משרד לאיסוף מידע גלוי מפרסומים שונים, ועובדים אלה אינם עוסקים כלל בניתוח המידע. חוסרים אלה עלולים להביא לפגיעה בתמונת המודיעין הקיימת ברשות לגבי תיקים שבהם נעברו עבירות מס הכנסה.
המבקר מקדיש גם פרק נכבד לטיפול בעבריינות בזירת הקריפטו, תוך שהוא מציין כי הגם שלפי דוח הכלכלנית הראשית, כ-200 אלף ישראלים סוחרים במטבעות וירטואליים - בשלוש שנים נערכו 15 חקירות בלבד בתחום זה.
הטיפול בחשבוניות פיקטיביות - טיפה בים
על-פי ההערכות ברשות המסים, מיליארדים רבים מועלמים מקופת המדינה באמצעות עריכת והפצת חשבוניות פיקטיביות. ב-2019 הוכרז כי נושא החשבוניות הפיקטיביות הוא אחד מהנושאים שיש לתת להם עדיפות במסגרת המדיניות המשולבת לאכיפה בתחום הפשיעה החמורה והפשיעה המאורגנת, ומאז נפתחו תיקי חקירה בהיקף מאות מיליוני שקלים נגד עבריינים בתחום, הוגשו כתבי אישום, וחלק מהעבריינים הורשעו ונשלחו למאסרים בפועל.
ואולם חרף העובדה שמדובר במאבק דגל של רשות המסים - על-פי דוח מבקר המדינה, פעילותה של רשות המסים נגד התופעה הוא כטיפה בים: מהדוח עולה כי סך הגבייה משומות בנושא חשבוניות פיקטיביות בשנים 2019-2022 היה רק כ-180 מיליון שקל, אף שהנזק המזערי לקופת המדינה בשל אי-תשלום מע"מ בשל השימוש בחשבוניות פיקטיביות נאמד בכ-2.51 מיליארד שקל בשנה.
עוד עולה מהדוח כי ב-59% (598) מ-1,019 תיקי השומות בנושא חשבוניות פיקטיביות שלגביהם נפתח דוח גילוי עבירה, לא הוגשו כלל כתבי אישום, ואף לא הוטל כופר. סך חיובי השומה בתיקים אלה היה כ-3.2 מיליארד שקל. זאת ועוד, 66% מההתראות על חשד לניכוי מס מחשבוניות פיקטיביות לא טופלו במשרדי מע"מ ובמשרדי פקידי השומה בשנים 2017-2022.
"היעדר אכיפת חיובי המס לגבי שומות בנושא חשבוניות פיקטיביות פוגע בהרתעה ומעודד את העבריינים, היודעים כי גם לאחר חקירתם בנושא זה ועריכת שומות לא תגבה רשות המסים את סכומי החיובים בשומות אלה. בכך נגרמת פגיעה ממשית לקופת המדינה", כותב המבקר אנגלמן בדוח.
עוד מצא המבקר כי המחלקה המשפטית ברשות המסים לא הגישה כתבי אישום ב-450 תיקים שנפתחו בשנים 2009-2018, והם נסגרו ללא הטלת סנקציה פלילית של הגשת כתב אישום או חיוב בכופר, כאשר להערכת המחלקה המשפטית, מרבית התיקים נוגעים לעבירות של חשבוניות פיקטיביות. סך המס בגין העבירות הפליליות הכלולות בתיקים שנסגרו היה יותר מ-796 מיליון שקל.
התמשכות הטיפול בתיקים בנושא חשבוניות פיקטיביות ואי-הגשת כתבי אישום הביאו בסופו של דבר לסגירת התיקים שהושקעו בהם משאבים רבים לשם ביצוע הבדיקות והחקירות הנדרשות לביסוס השומות. רשות המסים מסרה בתשובתה כי אי-הגשת כתבי אישום ב־450 התיקים שנסגרו היא תולדה של מחסור רב בכוח-אדם במחלקה המשפטית.
המבקר מצא עוד כי על אף שמרבית השומות בנושא חשבוניות פיקטיביות נערכו במשרדי מע"מ, שיעור המס שחויב בשומות אלה ביחס למס שחויב בכלל השומות שנערכו בנושא חשבוניות פיקטיביות (במשרדי מע"מ וביחידה לפשיעה חמורה) הוא קטן מאוד.
נמצא כי במשרדי מע"מ נערכו 1,367 שומות בנושא חשבוניות פיקטיביות בשנים 2019-2022, שהן 75% מכלל השומות בנושא זה. החיוב בשומות אלה היה 1.5 מיליארד שקל, המהווה רק 22% מכלל החיובים בשומות. ביחידה לפשיעה חמורה נערכו 447 שומות, שהן 25% מכלל השומות בנושא חשבוניות פיקטיביות. החיוב בשומות אלה היה 5.4 מיליארד שקל, שהוא 78% מכלל החיובים בשומות.
תגובת רשות המסים
מרשות המסים נמסר בתגובה לדוח המבקר לעניין ניהול מערך החקירות והמודיעין: "מרבית נתוני דוח המבקר מתייחסים לשנים 2017-2021. בשנתיים וחצי האחרונות רשות המסים ביצעה עבודה מקיפה, שבסיומה הוגדרה תפיסת הפעלה חדשה למערך המודיעין, וגובשו מבנה ארגוני חדש ותהליכי עבודה בהתאם. בוצע רכש טכנולוגי מתקדם במיליוני שקלים על-מנת לתמוך בתפיסת ההפעלה החדשה, ובוצעה הכשרה של כוח-אדם. רשות המסים העבירה לנציבות שירות המדינה תוכנית כוללת לבניית מערך מודיעין המחודש על בסיס העבודה שנעשתה בנושא.
"לעניין תקינת כוח-אדם בחקירות ומודיעין, בשנת 2022 בוצע גיוס של עשרות חוקרים חדשים, והרשות בוחנת גיוס כוח-אדם נוסף לביצוע מכלול משימות החטיבה.
"בנושא מעקב ובקרה - רשות המסים מקדמת שלושה פרויקטים מרכזיים בתחום המחשוב אשר אמורים לתת לסוגיות בהן עוסק הדוח, כמו ניהול מעקב אחר הטיפול בתיקים ביחידות החקירות, מעקב אחר הטיפול בתיקים במשרדי השומה והממשקים עם הפרקליטות. יודגש כי עוד בטרם פיתוח מערכות המחשוב המתקדמות, מקיימת הרשות מעקב ובקרה באמצעות חטיבת החקירות אחר משך זמן החקירה והעמידה בכללים שנקבעו.
"רשות המסים עומדת בזמנים שנקבעו בתיקון 87. הנתונים שהוצגו ביחס לכמות תיקי החקירה שנפתחו עד סוף דצמבר 21 והליך החקירה בעניינם עדיין לא הסתיים שגויים, ומקורם במערכת הממוחשבת הישנה הקשה מאוד לתפעול ושליפת נתונים.
"תיקי חקירה בתחום המטבעות הווירטואליים - רשות המסים היא מהמובילות בתחום בין גופי האכיפה, לרבות ביצוע הדרכות (כולל הזמנת חוקרי רשות המס האמריקאית והעברת הדרכות לכלל גורמי הרשות), רכישת אמצעים טכנולוגיים ותוכנות ייעודיות.
"פעילות מודיעינית נרחבת נעשית בתחום, ונערכות חקירות. כך, יצוין כי נערך מבצע ארצי של חקירות בתחום ה-NFT ומבצעים נוספים על אלה של יחידת יהלום. כמות התיקים שצוינה על-ידי המבקר לא כוללת את התיקים הנוספים שנעשו על-ידי יחידות אחרות, ואין בנתונים שהוצגו כדי להעיד שמדובר בהיקף נמוך של תיקים, שכן הביקורת בתחום מתבצעת גם במערך האזרחי. בנוסף, רשות המסים שותפה לחקיקה הממשלתית בתחום המטבעות הווירטואליים ואחראית על קידום מאגרי מידע על נכסים דיגיטליים".
לעניין הטיפול בחשבוניות פיקטיביות, מרשות המסים נמסר בתגובה: "הרשות פועלת באופן מתמיד לייעול ושיפור הטיפול שלה והכלים שהיא מפעילה בהתמודדות עם התופעה. לעמדת רשות המסים, ההתמודדות מול תופעת החשבוניות הפיקטיביות צריכה להיות בראש ובראשונה בדרך של מניעה. לכן קידמה הרשות את החקיקה שאפשרה את צאתו לדרך של הפרויקט הטכנולוגי שיסכל הוצאת חשבוניות פיקטיביות, 'חשבונית ישראל'. לאחר שהחקיקה הושלמה במהלך שנת 2023 כחלק מחוק ההסדרים ובהתאם ללוחות הזמנים שנקבעו בחקיקה, החל מיום 1.1.2024, מאפשרת רשות המסים קבלת מספר הקצאה לחשבוניות בין עסקים על סך 25 אלף שקל ומעלה. בהתאם למתווה שנקבע בחקיקה, סכום זה ירד כל שנה ב-5,000 שקל בארבע שנים עד 2028.
"נציין כי בשל מלחמת 'חרבות ברזל' נענתה הרשות לבקשות ודחתה את החובה לכלול מספר הקצאה כתנאי לניכוי מס התשומות מ-1 בינואר 2023 עד ל-1 באפריל 2023, וזאת בכדי לאפשר למשק להשלים את היערכותו".