מהפכת הענן הממשלתי: הפוטנציאל אדיר, המימוש רחוק

מדור הטריוויה של העיתון אומנם נמצא במקום אחר, אבל הפעם נפתח גם אנחנו בחידה: מה הסעיר את גוגל ואמזון, הטריד את בעלי המניות, הצית הפגנות, הביא להתבצרות בלשכת המנכ"ל והעסיק את הסוכנויות הממשלתיות של המעצמה הגדולה בעולם?

התשובה: הפרשייה הקולוסלית והמטלטלת הזו היא לא פחות מאשר המעבר של משרדי הממשלה בישראל לשירותי ענן דיגיטליים. אז נכון, את המוחים נגד הפרויקט מטריד יותר עצם הקשר של החברות הבינלאומיות עם מדינת ישראל ופחות הנגישות של קובצי הביטוח הלאומי. אבל את אזרחי מדינת ישראל בהחלט צריכה להעסיק המהפכה הדיגיטלית הממשלתית. במה בעצם מדובר?

מחשוב ממשלתי לא יעיל

במשך שנים, תשתיות המחשוב המדינתיות בישראל היו מפזורות על פני אתרים רבים שאינם מיועדים לשמש כחדרי מחשוב, בצפיפות ותוך ניצול אנרגטי נמוך ותפיסת שטחים פיזיים, לעיתים ללא מענה גיבוי במקרי חירום - מה שהשית עלויות ונטל כלכלי על היחידות שמחזיקות את החדרים הללו. כך, אבטחת המידע היא לא אחידה ונקבעת באופן פרטני על ידי כל יחידה. לאחרונה מדינת ישראל חוותה על בשרה כמה נושא זה הוא עניין קיומי - ועד כמה הבטחת המשילות והריבונות תלויה בהבטחת הרציפות התפעולית של התשתיות הטכנולוגיות והמידע הממשלתי, תוך הבטחת המשילות והריבונות

במודל כזה, השירות שמקבלת המדינה מספקי התשתיות הוא ברמה ירודה, וגורם לרכישת תשתיות ומכשירי מחשוב מיותרים שמוסיפים לנטל הכלכלי. בנוסף, המדינה לא תמיד רוכשת על פי צרכיה אלא על פי זמינות הרכש הקיימת.

אז מה הפתרון? ענן. מחשוב ענן הוא מודל שירות מגוון, הכולל שירותי מחשוב שונים, ביניהם תשתיות, תוכנות ופלטפורמות. שירותי הענן כוללים גם תשתיות שרתים, אחסון ורשת; גם סביבת פיתוח המותאמת לתשתית וגם רכישת תוכנות (כמו תוכנות אופיס). היתרונות של ענן ציבורי הם בעיקר גישה מכל מקום, הפחתת הצורך בתשתיות פיזיות, תשלום על פי צריכה והוזלת עלויות, קנייה והחזרה של "מקום" וירטואלי בשרתים לפי צורך וחיסכון בצוותי טכנולוגיית מידע (IT).

בהתאם, המעבר לענן ציבורי נועד לשרת מספר מטרות. הראשונה היא שימור הידע - מסמכים רלוונטיים יהיו נגישים בעת הצורך ולא שמורים על מחשבים ספציפיים. במקרה של עזיבת עובד, המערכת תוכל לגשת לכל המידע שהיה מצוי ברשותו. בנוסף, זה אמור להביא לשיפור השירות לציבור - תהיה התייעלות משרדית, ניתן יהיה לייעל תהליכי עבודה, ניצול מיטבי של תשתיות השירות.

כמו כן, המהלך נועד גם לשפר את התוצאות הכלכליות ולהעניק גמישות תפעולית - זאת על ידי צמצום אובדן מידע וצורך לשחזר מסמכים חשובים, עלויות רכישה מצומצמות יותר של מקום אחסון דיגיטלי (שיהיה לפי צורך ולא כיחידות נפרדות לכל אדם), רכישה מופחתת של מחשבים ושרתים פיזיים וצמצום עלויות התפעול של תשתיות המידע. זה גם צפוי ליצור אחידות בין משרדי ממשלה, בפרט בהיבטים של מדיניות אבטחה רוחבית, סטנדרטיזציה של תשתיות, ארכיטקטורת מחשוב ושקיפות ושיתוף מידע. הענן הציבורי גם יוכל להפוך את האפשרות של העבודה מרחוק לקלה ונגישה יותר.

כמובן, את המעבר לענן הציבורי מלווים לא מעט חששות: חשש מתלות בספק חיצוני, חשש מהפרטת שירותים לאור כשלונות בעבר, חשש מפגיעה באבטחת המידע, חשש משינויי עומק ארגוניים המתבטאים בצורת העבודה וקושי בהטמעת המערכות ושיטות העבודה החדשות. וכרגיל, לא כל היחידות הממשלתיות ששות להפנות את משאביהן לטובת תהליך תשתיתי כזה. ובכל זאת, למרות כל המורכבות של תהליך ההטמעה, דומה כי היתרונות שלו עולים על החסרונות.

זריקת מרץ לדיגיטציה

ממשלת ישראל הבינה שהדרך להצעדת המדינה לדרך חדשה ומתקדמת שתאיץ תהליכי דיגיטציה ממשלתיים ותשפר את תהליכי העבודה ביחידות הממשלתיות - עוברת בענן הציבורי. בשנת 2019, היא החלה בפרויקט נימבוס שנועד לתת מענה מקיף לנושא אספקת שירותי ענן ציבורי לממשלה (שמו של הפרויקט, "נימבוס", לקוח מתוך המילה המתארת ענן שמכיל משקעים).

מטרת הפרויקט היא לתת התייחסות מקיפה ומעמיקה לתחום הדיגיטציה הממשלתית, מתוך הסתכלות על מחזור החיים הכולל של אספקת שירותי ענן ציבורי לממשלה. באופן עקרוני, הנימבוס הוא הוצאה לפועל של המעבר לענן, תוך ביצוע בקרה ואופטימיזציה על התהליך. במסגרת המיזם מוקמים בישראל אתרי מחשוב ענן על ידי שתי חברות שזכו במכרז, אמזון וגוגל (שהזכרנו קודם).

כמה זה התקדם באותו זמן? לא המון. לפי מבקר המדינה, ב-2019 הממשלה השקיעה במחשוב ענן פחות מ-1% מסך השקעתה בתקשוב, לעומת 8% בעולם. על פרויקט הנימבוס המבקר טען כי אי-קיומה של מסגרת זמנים מוגדרת לפרויקט עלולה להביא לעיכוב העברת משרדי הממשלה לסביבת הענן. מסיבה זו המבקר המליץ לשלב גם רשויות מקומיות במרכז הנימבוס ולקדם הקמת מרכז לשליטה ובקרה לטיפול באירועי סייבר ברשויות המקומיות. בנוסף, הומלץ לבצע סקר עיתי לבדיקת יישום ההנחיות בנושא יישום מערכות ענן ולבצע מיפוי של כלל מערכות הענן במשרדי הממשלה ולוודא שבמיזמי ענן ייבחרו ספקים מוסמכים.

לכן, באוגוסט 2021, החליטה ממשלת ישראל להאיץ את העניינים וקיבלה את החלטה מספר 231 - "קידום המעבר הממשלתי לענן ציבורי". מטרתה המרכזית של ההחלטה היא לדחוף קדימה את המעבר הממשלתי של כלל משרדי הממשלה ויחידות הסמך הרלוונטיות לענן ציבורי ממשלתי. למעשה, ההחלטה ממשיכה את המעבר העולמי לשימוש בענן, ומה שצפוי לעזור למשרדי הממשלה להאיץ תהליכי דיגיטציה ולשפר את העבודה הממשלתית בכללותה בשלל האופנים שדיברנו עליהם.

עדיין ממתינים לתשתיות

החלטה 231 כוללת 10 סעיפים, מתוכם שישה אופרטיביים. ליבת ההחלטה היא, כמובן, הקמת תשתיות הענן. סעיף 4 קובע כי הממשלה מחליטה "להטיל על ראש מערך הדיגיטל הלאומי להקים, בתוך 260 יום, את התשתיות הרוחביות הבאות בענן הציבורי: תשתית החיבור המאובטחת לעננים שזכו במכרז, תשתית לניהול הדואר האלקטרוני הממשלתי, תשתית לניהול זהויות דיגיטליות, תשתית לניהול ושיתוף מסמכים" - וכן ש"שירותים רוחביים אלו יפעלו בהתאם לאסטרטגיה הממשלתית שתיקבע".

איפה זה עומד כרגע? ובכן, מערך הדיגיטל הקים עד עתה את תשתית "אזור הנחיתה" שהיא תשתית החיבור המאובטחת לעננים שזכו במכרז, אשר מאפשרת למשרדי הממשלה לעשות בהם שימוש. מרבית התשתיות התומכות הנוספות שצוינו בסעיף נמצאות בשלבים שונים של תהליכי היישום, וזאת משום שלא הושלמו כל המכרזים ותהליכי הרכש שיאפשרו את הבאת המוצרים והמערכות הנדרשות להעלאת התשתיות הרוחביות לאוויר. על פי מערך הדיגיטל הלאומי, בימים אלה ממש הושלמה ההתקשרות ונבנית תשתית מרכזית עבור התשתית לניהול זהויות דיגיטליות.

ומה בדבר התשתיות האחרות? התשתית לניהול ושיתוף מסמכים נמצאת בשלב ביצוע הפיילוט. לעומת זאת, הקמת התשתית לניהול הדואר האלקטרוני הממשלתי הושהתה, לנוכח הקושי לייצר מענה בשלב זה ותוך ביצוע עבודת מטה של בחינת פתרונות על ידי מערך הדיגיטל.

מן הסתם, זה מתקשר גם לסעיף הבא בהחלטה המחייב את משרדי הממשלה ויחידות הסמך לעשות שימוש בתשתיות שיוקמו. היות שמרבית התשתיות טרם הוקמו, מובן מאליו שאי אפשר לחייב שימוש בתשתיות שאינן קיימות. ואולם, כאמור, יש תשתית אחת שכן הקומה: אזור הנחיתה. מרבית משרדי הממשלה שכבר עושים שימוש בענן עושים זאת באמצעות אזור הנחיתה הממשלתי, אך יש משרדים ספורים שלא עושים שימוש באזור הנחיתה הממשלתי ומשתמשים (או מתכוונים להשתמש) באזור נחיתה ייעודי עבור עצמם: משרד הבריאות, משרד האוצר, משרד המשפטים, חטיבת בתי החולים הממשלתיים.

לוח הזמנים נזנח מאחור

נראה, אם כן, שהיעד של הקמת התשתיות בתוך 260 ימים - שחלף לפני למעלה משנתיים - היה שאפתני מדי. הקמת תשתיות טכנולוגיות, טיפול בסוגיות אבטחה ויצירת מערכות סייבר מותאמות למשרדים ממשלתיים ויחידות סמך של מדינה שלמה - מצריכות עבודה מאומצת בהיקפי ענק בתחום הענן. יתרה מזו, קצב ההתקדמות של הפרויקט תלוי מאוד בזמינותם של אמצעים טכנולוגיים שונים, כאשר לממשלה יש שליטה מעטה מאוד על ההיבט הזה.

בנוסף, שוק הענן מציע מספר חלופות של ספקים אך ניתן לומר כי בהיקף שירותים מדינתי ההיצע מוגבל ונע בין כמה תאגידי ענק - ביניהם, כזכור, גוגל ואמזון. עיכוב בתהליכי הרכש נוצר בין היתר מקשיים להגיע להסכמות עם הספקים למתן השירותים שיאפשרו לבנות עוד תשתיות רוחב שיעזרו לקדם את המעבר לענן.

לכן, לפני כחודשיים (אפריל 2024), הממשלה קיבלה החלטה נוספת (1700) שמסירה לחלוטין את מסגרת הזמנים ומורה לממשלה להשלים את הקמת התשתיות הנותרות "ממועד זמינות לרכישה של הכלים הדרושים לכך". על פי דברי ההסבר, לאור העובדה שהרובד החמישי של פרויקט נימבוס אשר מטרתו הרחבת היצע השירותים של ספקי תוכנה צד ג' מתעדכן באופן תדיר וכולל למעלה ממאה שירותים, יש צורך לעדכן לוחות הזמנים להקמת השירותים המרכזיים, עד לזמינות כלל השירותים הנדרשים לצורך פיתוח מערכות אלו.

כמו כן, לאור היעדר זמינות של שירות תוכנה מתאים, מוצע להסיר את הדרישה ממערך הדיגיטל להקים תשתית לניהול דואר אלקטרוני ממשלתי. אומנם מערך הדיגיטל ומינהל הרכש הממשלתי ימשיכו לחשוב על פתרונות, אבל הפעם ללא קביעת לוח זמנים קשיח, שכן אין ביכולתם להשפיע על היצע שירות התוכנה המתאים.

אסטרטגיה לטווח ארוך

ההחלטה הורתה על הקמת צוות אסטרטגיה בין-משרדי בראשות מערך הדיגיטל ובהשתתפות משרד ראש הממשלה, אגף תקציבים, מנהל הרכש הממשלתי ומערך הסייבר. על הצוות הוטלה המשימה לגבש אסטרטגיה ממשלתית ארוכת טווח למעבר לענן הציבורי שתכלול התייחסות לנושאים תשתיתיים עבור ביצוע מוצלח, יעיל, מקצועי ומאובטח של המעבר.

הצוות אכן הוקם ובהוהלת מערך הדיגיטל - אפילו הצליח להשלים את המלאכה. אסטרטגיית הענן הממשלתי גובשה בתהליך משתף שכלל קבוצות מיקוד ומפגשי שיח והתייעצות עם מומחים שונים מקרב משרדי הממשלה. בדצמבר 2022, פורסם מסמך אסטרטגיית הענן הממשלתי הכולל התייחסות לכלל הסוגיות שנמנו בהחלטה, כמו מדיניות ההגירה לענן; התוויית מדיניות מרכזית לאופן המימוש של מערכות המחשוב של המשרדים ויחידות הסמך בענן; קביעת אמות מידה לסיווג מידע ומערכות כחלק מתהליך המעבר לענן; איתור צרכים רוחביים והתאמתם לפתרונות הענן הזמינים; יצירת תהליכי הדרכה הכשרה והתמקצעות בקרב משרדי הממשלה בעבודה על תשתית הענן; מדיניות הגנה אבטחה ובקרה בסייבר.

מסמך האסטרטגיה הוצג למשרדי הממשלה השונים במפגש ייעודי ונשלח לקבלת הערותיהם. אלא שרק בחלוף כשנה וחצי, המסמך סוף סוף אומץ על ידי הממשלה (בהחלטה 1700 שהזכרנו). בנוסף לאסטרטגיה עצמה, אימצה הממשלה באמצעות ההחלטה גם את היעדים ומדדי ההצלחה למימוש האסטרטגיה. בהחלטה גם נרשמה הודעת משרד הביטחון, צה"ל ומשטרת ישראל על גיבוש אסטרטגיות ענן ייעודיות להם באופן שמתבסס על העקרונות האסטרטגיים של נימבוס.

איך מחולק התקציב?

ועכשיו הגיע הזמן לשלם את החשבון. לשם כך, ההחלטה קבעה שתוקם "הוועדה לתקציב הענן" שתגדיר את הכללים לחלוקת התקציב הקיים. על הוועדה לקבוע כללים לחלוקת 210 מיליון שקלים שנותרו מהקצאות כספים בהחלטות ממשלה קודמות. לפי ההחלטה, החלוקה תתבסס על עקרונות שדוגלים בשיפור עבודת משרדי הממשלה, שיפור השירות הניתן לציבור, רמת הבשלות בנושא מעבר לענן של כל משרד המבקש תקציב וייעול ההוצאה הממשלתית הצפויה למשרד בעקבות מעבר לענן.

הוועדה הוקמה ברבעון הרביעי של 2021 במטרה לעודד את השימוש והמעבר לענני נימבוס, לאפשר למשרדי הממשלה להתנסות וללמוד את השימוש בענן. נציג אגף התקציבים באוצר מונה לכהן כיו"ר הוועדה וחבריה כללו נציגים ממערך הדיגיטל הלאומי וממשרד ראש הממשלה. הוועדה פרסמה קול קורא למשרדים ובצדו מסמך הנחיות וקריטריונים להגשה ברבעון השני של 2022.

עבודת הוועדה הסתיימה במהלך אותה שנה, וברבעון הרביעי של 2022 היא פרסמה את חלוקת התקציב. הקריטריונים שהיא הגדירה הם: התועלת הצפויה מהפרויקט המבוקש, החזר השקעה וסיכון. בסוף התהליך נמצאו 23 משרדים ויחידות מתאימים. עד כה, הסכום טרם מומש במלואו עקב חוסר בשלות ואי התאמת ההצעות שהתקבלו ממשרדי הממשלה השונים שביקשו תמרוץ. לדברי משרד האוצר ומערך הדיגיטל, בתקופה הקרובה תתכנס הוועדה לסבב נוסף של בחינת תמרוץ.

להיפרד מהעולם הישן

בסופו של דבר, ניכר שהממשלה אכן לקחה ברצינות את המעבר לענן ובהחלט יש תשומת לב והסטת משאבים לצורך הפרויקט. אבל כמו בהרבה מקרים, העיכובים והסחבת הולכים ומצטברים בגלל מנגנון הרכש הממשלתי הסבוך, קושי בהקמת תשתיות כבדות שאמורות להיות הבסיס לכל שירות המדינה ולוח זמנים לא ריאלי.

על אף שיעור היישום הגבוה של ההחלטה, העיכוב הרב של הקמת התשתיות כנראה מעיד שהמעבר הסופי לענן לא יושלם בקרוב. הקמת התשתיות הרצויות דורשת התגברות על המנגנון הממשלתי הישן והמיושן.

אבל אולי יש גם מקום לאופטימיות. בזכות ההובלה הנחושה והמקצועית של מערך הדיגיטל, תוך שותפות משמעותית ופרודוקטיבית עם מנהל הרכש באוצר וגופים נוספים, אפשר יהיה להגדיל את פוטנציאל החדשנות וההתקדמות הטכנולוגית של ישראל ולהביא להתנהלות ממשלתית מקצועית יותר, לשיפור השירות לציבור - ולא פחות חשוב מכך, במיוחד בזמנים כאלה - לשמירה על רציפות תפקודית. לא למותר לציין שפעילות ממשלתית בסדר גודל כזה - על שלל מורכבויותיה הניהוליות, הביצועיות, המקצועיות והטכנולוגיות - מזכירה לנו שוב כמה חשוב שיהיו בשירות הציבורי אנשי מקצוע איכותיים ומיומנים וכמה חשוב לפעול למען מטרה זו.

לדו"ח המלא לחצו כאן