יש מיליון וחצי אנשים עם מוגבלות. איך משלבים אותם בקהילה?

בישראל חיים כ־1.5 מיליון אנשים עם מוגבלות, שהם כ־18% מכלל האוכלוסייה. מתוכם כ־8% סובלים ממוגבלות חמורה המגבילה את תפקודם היומיומי באופן משמעותי. נתון זה ממחיש את הצורך הקריטי בהשקעה בשירותים מותאמים ובפתרונות מערכתיים שיבטיחו מענה הולם לצרכים המגוונים של אנשים עם מוגבלות.

הצורך הזה קיבל משנה חשיבות אחרי פרוץ המלחמה. עד כה, כ־16 אלף חיילים הוכרו כנכי צה"ל מאז 7 באוקטובר, וההערכה היא שעד 2030 המספר יעמוד על כמאה אלף. המשמעות: השילוב שלהם בקהילה הוא צורך לאומי. איך עושים את זה?

פערי תעסוקה

אחד התחומים המרכזיים שבו ניכרים פערים משמעותיים הוא תחום התעסוקה. בעוד ששיעור התעסוקה של אנשים ללא מוגבלות מגיע לכ־68%, בקרב אנשים עם מוגבלות בישראל הנתון עומד על כ־26% בלבד. השוואה זו מציבה את ישראל הרחק מאחורי מדינות כמו נורבגיה ושוודיה, שבהן שיעור התעסוקה של אנשים עם מוגבלות גבוה בהרבה. מה הן עושות אחרת? לפי ה־OECD, המדינות הללו נוקטות בגישות פרואקטיביות הכוללות תמריצים למעסיקים, תוכניות ייעודיות לשילוב תעסוקתי והנגשת סביבת העבודה.

יש מספר גורמים שמונעים מישראל לרשום הצלחות בתחום הזה. בראש ובראשונה, התשתיות הנגישות במדינה מצומצמות, מה שמקשה על אנשים עם מוגבלות להגיע למקומות עבודה ולהשתלב בהם. בנוסף, היעדר תמיכה ממשלתית מספקת ותמריצים למעסיקים, מובילים לכך שמספר המקומות המותאמים לאנשים עם מוגבלות בשוק העבודה נותר נמוך.

וגם לציבור יש בזה חלק. תפיסות חברתיות מפלות ממשיכות להיות חסם משמעותי, שכן הסטיגמה שלפעמים מודבקת לאנשים עם מוגבלות עלולה לגרום למעסיקים להטיל ספק בכישוריהם, מה שמוביל להדרה חברתית וכלכלית. מחקר שערך המכון הישראלי לדמוקרטיה ב־2022 הדגיש כי מעבר לתועלת הכלכלית הגלומה בשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, יש לכך גם ערך חברתי מובהק, שכן תעסוקה מחזקת את הדימוי העצמי של האדם, מפחיתה את תחושת ההדרה החברתית ומגבירה את תחושת השייכות לקהילה.

שינוי תפיסתי רחב

כדי להתמודד עם הבעיה החמורה הזאת, ביולי 2024 הממשלה קיבלה החלטה (מספר 2007) שמטרתה לגבש תוכנית לאומית לשילוב אנשים עם מוגבלות בקהילה. החלטה זו נולדה לאחר דיונים ממושכים ולחץ ציבורי שהופעל על הממשלה, מתוך הכרה בכך שהמצב הקיים לא מקדם שוויון הזדמנויות אמיתי. ההחלטה מתבססת על התחייבויותיה של ישראל במסגרת אמנת האו"ם לזכויות אנשים עם מוגבלות, שאושררה על ידי המדינה בשנת 2012.

החלטת הממשלה שואפת להרחיב ולייעל את השירותים הניתנים לאנשים עם מוגבלות, עם דגש על תחומי החינוך והדיור המותאם, וכן לתת דגש על שילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה. היא כוללת הקצאת תקציבים ייעודיים, הקמת מנגנוני פיקוח ומעקב שיבטיחו יישום אפקטיבי של התוכניות, והובלת שינויים מבניים שיביאו לשיפור השירותים ברשויות המקומיות. כמו כן, ההחלטה היא נגזרת של חוק שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלות שנחקק בשנת 2022, ומהווה צעד משמעותי לקידום השילוב החברתי והכלכלי של אוכלוסייה זו.

על אף הכוונות הטובות, דו"ח מבקר המדינה לשנת 2023 הצביע על עיכובים משמעותיים ביישום החוק. בין היתר, הוא זיהה חוסר תיאום בין משרדי הממשלה, פערים ביכולת הביצוע של רשויות מקומיות ומחסור בתקציבים מספקים המיועדים ליישום התוכנית. התופעות האלה ממחישות את האתגרים הרבים שבהם נתקלת המדינה בניסיונה להוביל שינוי עמוק ומשמעותי.

יחד עם זאת, מרגע שהתקבלה ההחלטה, התבצעו מספר פעולות ממשלתיות, כמו הקמת צוות בין־משרדי לגיבוש תוכנית פעולה לאומית, הרחבת שירותי הדיור המוגן והקמת מרכזי תעסוקה מותאמים המאפשרים לאנשים עם מוגבלות להשתלב בשוק העבודה.

המשמעות של החלטת ממשלה 2007 מסמלת שינוי תפיסתי רחב יותר בדרך שבה המדינה והחברה מתייחסות לאנשים עם מוגבלות. הצלחתה, כפי שציין המבקר, דורשת שיתוף פעולה בין משרדי הממשלה, גופי המגזר השלישי וקהילות מקומיות, כמו גם בהקצאת משאבים נאותים ומנגנוני פיקוח אפקטיביים. איך זה נראה בפועל?

מה נשאר על הנייר?

בחינת היישום של החלטה זו לא בודקת רק אילו צעדים בוצעו בפועל, אלא גם להבין מה מלמד תהליך היישום על מדיניות ממשלתית רחבה, על הפער בין חזון לבין ביצוע, ועל מגבלות הכוח של החלטות מדיניות כשהן פוגשות את השטח.

ובכן, הממצאים רחוקים מלהשביע רצון. מתוך 25 סעיפים אופרטיביים בהחלטה, רק חמישה יושמו במלואם (20%), חמישה יושמו באופן חלקי (20%) ו־15 לא יושמו כלל (60%).

כך, נשארו בחוץ מספר סעיפים חשובים במיוחד. אלה, למשל, נוגעים לשינויים שהוועדה ביקשה לערוך בנוגע ל"גורם מכיר". גורם מכיר הוא מי שאחראי להכיר באדם כזכאי לקבלת שירותי רווחה, לקבוע את רמת התמיכה הדרושה לו, ולקבוע את הזכאות לפי חוק שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלות. מדובר באיש מקצוע או צוות של אנשי מקצוע שיש להם כשירות וניסיון מקצועי נדרש בתחום המוגבלויות.

ההחלטה קבעה שורה של הוראות שנועדו להסדיר את סמכויות הגורם המכיר, באופן שיקל על אנשים עם מוגבלות את הליך ההכרה בזכויותיהם. אבל לצורך כך היה צריך להתקין תקנות חדשות - וזה לא קרה. התוצאה היא שחלק משמעותי מאוד מההחלטה פשוט לא בוצע.

למה זה קרה? כמו בהרבה מקרים אחרים, היה כאן חסם חקיקתי. במקרה הנוכחי, משרד הרווחה דווקא פעל ותיקן את התקנות הנדרשות, אך כעת התקנות עדיין תקועות בצנרת החקיקה והן נמצאות בדיון פרלמנטרי בוועדת העבודה והרווחה. אומנם מתקיימים דיונים רבים בנושא, אבל עד כה הם לא הספיקו כדי לגשר על המתח המובנה בין הפעילות הפרלמנטרית לבין הצורך בהעברת התקנות לטובת השלמת ההליך ומתן מענה ייעודי לבעיה.

בנוסף, החלטת הממשלה דרשה מעורבות של מספר גופים במקביל, כמו משרד הרווחה, משרד הבריאות ומשרד השיכון. תיאום מתמשך בין משרדי ממשלה שונים הוא תמיד משימה מורככת שדורשת השקעת משאבי זמן רבים בסנכרון ובהתאמת פעולותיהם לצורך מימוש מדיניות כוללת.

חשוב לומר: יישום ההחלטה צריך להתייחס גם לפערים בין קבוצות אוכלוסייה שונות כמו יהודים וערבים, מרכז ופריפריה, נשים וגברים. כמו כן, עליו לתת מענה לקשיים הייחודיים של אנשים עם מוגבלות בחברה הערבית, באזורים מנותקים תחבורתית ובמקומות שאינם נגישים ומוסדית. כמו כן, יש לתת את הדעת לעדכון ההחלטה מאז 7 באוקטובר, לנוכח השינוי הדרסטי בממדי הצורך. אומנם ההחלטה התקבלה כתשעה חודשים לאחר שפרצה המלחמה, אך ממצאי הדו"ח הראו כי מעבר להעברת ההחלטה לא ננקטו פעולות משמעותיות נוספות, ואנשים עם מוגבלות נותרו מאחור.

מה כן יושם?

ועדיין, יש נקודה חיובית ששווה להאיר עליה. ההחלטה קבעה שעובדת הצוות הבין־משרדי שהוקם תתבצע תוך שיתוף והתייעצות משמעותיים עם אנשים עם מוגבלות, בני משפחותיהם ונציגי ארגוני אנשים עם מוגבלות.

המטרה היא להבטיח שהתהליך יהיה שיתופי ויכלול את קולם של האנשים המושפעים ישירות מהמדיניות הנדונה. בנוסף, זה מעניק לאנשים עם מוגבלות ונציגיהם אפשרות להשתתף באופן פעיל בדיוני הצוות, דבר שמחזק את עקרון ההשתתפות ומאפשר לקבל החלטות המבוססות על ניסיון אישי וצרכים ממשיים.

לפי משרד הרווחה, במהלך שנת 2024 המשיכו להתכנס צוותי ההיוועצות לצורך הכנת התקנות מכוח חוק שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלויות. מהמידע עולה שאכן התקיימו תהליכי שיתוף ציבור, לרבות שיתופי פעולה עם נציגי ארגונים שעוסקים בזכויות אנשים עם מוגבלות.

צריך גם לציין לחיוב את קיומו של גורם מתכלל. לצד הקושי בתיאום בין משרדי הממשלה, הימצאותו של גורם מתכלל יחיד מאפשר לנהל תהליך יישום סדור וממוקד, תוך שמירה על תיאום והלימה בין כלל הגורמים המעורבים. כשקיים גוף אחד שרואה את התמונה המלאה ואחראי לאגם את המידע, לקדם את עמידת הגורמים בלוחות הזמנים ולפתור בעיות המתעוררות תוך כדי תנועה - עולה הסבירות למימוש מוצלח של החלטות מורכבות ורב־מערכתיות.

במקרה זה, התפקיד הוטל על משרד הרווחה, שהוגדר במפורש כאחראי מרכזי להובלת היישום, לעקוב אחרי ביצוע ההחלטה ולהבטיח שיתוף פעולה בין יתר המשרדים, הרשויות והגופים החברתיים. נוכחותו של הגורם המתכלל הזה הקלה על ההתמודדות עם פערים בין תכנון למדיניות ובין המציאות בשטח, והבטיחה שכל גורם ממלא את חלקו במערכת רב־שכבתית.

ביצוע חיוני לחברה

כדאי לחזור להתבונן בסעיף הראשון להחלטת הממשלה. סעיף זה קובע ששילוב אנשים עם מוגבלות בקהילה והישארותם בסביבת מגוריהם מהווה משימה לאומית. על פניו, אפשר היה לתהות למה בכלל נחוץ סעיף הצהרתי כזה, לנוכח העובדה שכבר בשנת 2022 חוקק חוק שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלות, המסדיר את זכויותיהם לשירותים בקהילה.

התשובה היא שיש הבדל מהותי בין החוק להחלטת הממשלה הנעוץ בהיבט הערכי והאסטרטגי: בעוד שהחוק עוסק בזכויות פרט, בהחלטת הממשלה - ובסעיף 1 במיוחד - יש קריאה להפיכת הנושא למטרה לאומית כלל־חברתית. לא רק כאחריות של משרד הרווחה, אלא כיעד אסטרטגי ממשלתי וחברתי כולל. קביעה זו מעניקה גיבוי מוסרי ופוליטי רחב, שמאפשר לקדם צעדים רוחביים, לגייס שותפים נוספים, ולהטמיע שינוי תרבותי עמוק בתפיסת האזרחות, האחריות והשותפות.

נראה כי ההחלטה נותרה ברובה כמדיניות של העבר, שלא מותאמת לאתגרים ולשפה של ההווה, ביניהן הפיכתם של אלפי ישראלים לבעלי מוגבלויות כתוצאה מהמציאות הביטחונית. במובן זה, מצאנו כי יישום ההחלטה היה איטי. חשוב מאוד שהיישום גם יהיה רלוונטי למצב הקיים, שכן ללא התאמה שוטפת למציאות משתנה, גם מדיניות טובה נוטה לאבד ממשמעותה.

בהתאם לכך, נדרשת בחינה מחודשת של מנגנוני היישום. משיחות שקיים המוניטור עם גורמים מקצועיים עולה כי החוק הנדון הוא חוק מכונן ובעל פוטנציאל ממשי לשנות את המציאות, אך דווקא בשל מורכבותו, היישום בפועל מתעכב מאוד. התקנות טרם שונו, בין היתר משום שעדיין לא הוגדרה במדויק זהותו של "בעל המוגבלות", ובדיוני הוועדה בכנסת מתווספות שוב ושוב אוכלוסיות נוספות לחוק.

הבעיה היא שהתקציב נשאר קבוע, וחלק מאותן אוכלוסיות מצויות באחריותם של משרדים אחרים, כמו משרד הבריאות. מצב זה מעלה שאלה עקרונית: מהי נקודת ההכרעה וכיצד ניתן לגבש מנגנון שיבטיח מימוש אפקטיבי של החוק?

בשורה התחתונה, החלטת הממשלה סימנה צעד חשוב, אך לא שלם. היא הציבה מטרה נכונה, אך לא העניקה כלים מספקים למימושה. מאז קבלת ההחלטה ביולי 2024 לא נרשמה התקדמות מהותית ביישומה או ביישום החוק עליו היא נשענת. בעוד הציבור בישראל מתמודד עם אתגרי ביטחון וכלכלה, נדמה כי אנשים עם מוגבלות נשכחו מאחור.

יישום מלא, עדכני ומשולב של עקרונות ההחלטה נותר חיוני לא רק למען אנשים עם מוגבלות, אלא כחלק מההבנה של כולנו, כחברה מה פירוש הדבר להיות מדינה שוויונית, מכלילה וצודקת יותר. כדי שמדיניות ציבורית תוביל לשינוי אמיתי, עליה להיות לא רק מנוסחת כראוי, אלא גם מיושמת בפועל.