שנתיים ל"תוכנית המיליון": איך נראית הגמילה מהרכב הפרטי?

אין צורך להכביר מילים על הנזקים של העומסים בכבישים. בזבוז זמן, רגשות תסכול, ריבוי תאונות, מפגעי רעש, זיהום אוויר, פגיעה בפריון העבודה, צמצום אפשרויות המגורים, צפיפות - הכל ידוע ומורגש היטב על ידי כל משתמשי הדרך בישראל. וכפי שכתבנו במדור זה בעבר, הכל גם מגובה בשורה ארוכה של דו"חות של גופים כמו בנק ישראל, קרן המטבע הבינלאומית, ה-OECD, מבקר המדינה וחוקרים באקדמיה.

● המוניטור | איך מטפלים בבירוקרטיה שעולה למשק עשרות מיליארדי שקלים?
● בלעדי | 12 קמ"ש בנתיבי איילון: הפקקים החריפו בכביש העמוס ביותר במדינה
●המדינה מימנה את הפקחים, חברות האוטובוסים קיבלו את ההכנסות מקנסות

הבעיה ידועה. מה לגבי הפתרון? באופן מסורתי, הדרך של קובעי המדיניות בישראל להתמודד עם הגודש בכבישים היא להשקיע עוד ועוד בתשתיות תחבורה. אבל זה לא ממש עובד. לפי נייר מדיניות שפרסמו במכון אהרן פרופ' עומר מואב ושני שרייבר, "למרות השקעה ניכרת (גם אם לא מספיקה) בתשתיות תחבורה בישראל, מהירות הנסיעה הן ברכב פרטי והן בתחבורה ציבורית, כפי הנראה, אינה עולה בממוצע על פני זמן". הטענות הן שהוספת תשתיות תחבורה לבדה - כלומר, בלי צעדים משלימים - לא יכולה להקטין את הגודש בכבישים בטווח הארוך.

לקריאת הדוח המלא לחצו כאן

איך יכול להיות שהוספת כבישים לא תורמת להפחתת העומסים? לדברי מואב ושרייבר, "הכבישים שנבנים מתמלאים במהירות ברכבים חדשים כתוצאה משני תהליכים: התהליך הראשון הוא הגידול באוכלוסייה והגידול ברמת המינוע; הדבר נכון במיוחד למדינה כמו ישראל שאוכלוסייתה גדלה בקצב מהיר בהשוואה למדינות המפותחות, כך שנדרשת השקעה בהיקף רב רק בשביל לעמוד במקום. התהליך השני נובע מכך שקיים ביקוש מושרה לשימוש בשטח הכביש, ואכן ישנם ממצאים שמראים שהביקוש לשימוש בשטח הכביש גדל ככל שההיצע גדל, ומכאן שהוספה של כבישים ללא ריסון הביקוש במקביל איננה יעילה, ואף אילו הייתה יעילה - עוד כבישים לא תמיד ניתן לסלול, בעיקר לא בערים".

עד כה, רוב הפתרונות שהוצעו היו "עוד מאותו דבר": פיתוח התחבורה הציבורית ותשתית הכבישים בקצב שלא צפוי לעמוד בגידול בביקושים לתחבורה, שכן בהתבסס על ניסיון העבר בישראל, קצב פיתוח התחבורה הציבורית לא מצליח להדביק את קצב הגידול בביקוש לתחבורה. והתוצאה: השארת הגודש הקיים במקרה הטוב - וגידול בגודש במקרה הרע.

אבל למרות הנימה הפסימית, האם בכל זאת אפשר לזהות אצל הממשלה אי אילו ניצנים של גישה חדשה?

כדור הרגעה זמני

באוגוסט 2021, הממשלה כנראה הבינה שהמצב הוא בלתי נסבל - ושלתושבי ישראל אין פריווילגיה להמתין עד שיושלמו פרויקטים ארוכי טווח. אז ההחלטה הייתה לתת מעין "כדור הרגעה": לספק פתרונות טקטיים מיידיים לשיפור פעולתה של התחבורה הציבורית עד שיושלמו פרויקטים תשתיתיים. המטרה של ההחלטה, אם כן, לא הייתה לפתור לחלוטין את בעיות התחבורה הציבורית, אלא להקל על המשבר בטווח הקצר.

זאת, על ידי צעדים כמו אכיפת שימוש שלא כחוק בנתיבי תחבורה ציבורית (נת"צים) ובנתיב המהיר באמצעות מצלמות, הקלה של פריסת נתיבי תחבורה ציבורית וביטול הפיקוח על מחירי החניות בשטחי כחול-לבן, באופן שיאפשר לרשויות העירוניות להעלות את מחיר החניה באופן שישקף את העלות האמיתית של תפיסת מקום חניה.

בדקנו בעבר את יישום ההחלטה - ואז חזרנו ברגשות מעורבים: מצד אחד, רובה יושם וננקטו צעדים רבים לשיפור התחבורה הציבורית; מצד שני, לא יושמו מהלכים שהיו חלק מליבת ההחלטה. ועדיין, המסקנה הייתה שמדובר בהחלטה חשובה שמבטאת הכרה של הממשלה בנחיצות התחבורה הציבורית ובנכונות לתמוך בה, גם כשנדרשים צעדים לא אהודים. את הבדיקה ההיא סיימנו בשאלה פתוחה: האם המגמה הזו תימשך? כעת הגיע הזמן לנסות להשיב עליה.

תוכנית המיליון

ההחלטה ביקשה לתקוף את בעיית התחבורה במקום הכי רגיש שלה: גוש דן. מטרופולין גוש דן היא המטרופולין הגדולה ביותר במדינה שמאכלסת למעלה מ-4 מיליון תושבים (יותר מ-40% מתושבי המדינה) ושמעסיקה 55% מאוכלוסיית ישראל. אומנם עבור מטרופולין גוש דן קיימות מספר תוכניות להפחתת השימוש ברכבים פרטיים - מערכת המטרו, רכבות קלות, הוספת מסילות רכבת ואגרת גודש - אך אלה בעיקר פתרונות לטווח הארוך. גם בלי לקחת בחשבון דחיות נוספות של תאריכי הסיום, רובם לא היו יכולים לתת מענה בטווח הקצר.

אז ביוני 2022, הממשלה - ובפרט, שרת התחבורה דאז, מרב מיכאלי - יצאה ב"תוכנית המיליון": תוכנית שמטרתה הפחתה של מיליון נסיעות רכבים פרטיים בשנה, כדי להקל על הגודש באופן מיידי. למעשה, ההחלטה איתרה תוכניות ופרויקטים רבים שכבר היו קיימים ושמטרתם הייתה להגברת הכדאיות לשימוש בחלופות לרכבים פרטיים - והחליטה לתת להן עדיפות גבוהה יותר, לקדם אותן ולשחרר עבורן תקציבים. ההחלטה כוללת מספר רב של אפיקי פעולה שונים, ביניהם הקמת נתיבי תחבורה ציבורית (נת"צ) והגברת הפיקוח עליהם, שינוי ההטבות לרכב פרטי המגולמות בשכר עובדי מדינה, הסדרה בנושאי חנייה ושינוי המיסוי על רכבים.

אלא שאיתרע מזלה של החלטת הממשלה - וכשבוע בלבד לאחר שהיא התקבלה, התפזרה הכנסת וקיצה של ממשלת בנט-לפיד הגיע תוך מספר חודשים. אומנם בספטמבר של אותה שנה הממשלה עוד קיבלה החלטת המשך הנוגעת לייעול תכנון התחבורה על ידי הקמת רשויות תחבורה מטרופוליניות, אבל אפשר לומר שזו הייתה שירת הברבור של ההתמסרות הממשלתית לקידום החלופות לרכב פרטי.

לאחר הבחירות, בסוף שנת 2022, השרה מירי רגב מונתה לעמוד בראש משרד התחבורה - ומיד עם תחילת כהונתה הצהירה על מהפך בתפיסת המשרד ועל שינויי מדיניות דרמטיים, עם שורה של התבטאויות נגד נת"צים, פרויקט המטרו ואגרות גודש. כמובן, גלי הפיטורים והעזיבות של אנשי המקצוע ממשרד התחבורה - שסוקרו בהרחבה בגלובס - לא סייעו לקידום תהליכים וליישום ההחלטה.

מה שנשאר על הנייר

כך, נידונו לשבט חלקים רבים בהחלטת הממשלה. זה המצב, למשל, עם הסעיף שמורה לשרת התחבורה לפעול מול רשויות מקומיות במטרופולין תל אביב כדי להאיץ הקמת מערכי אכיפה עירוניים בנת"צים. נכון למאי האחרון, לפי מענה רשויות מקומיות לבקשות חופש מידע של עמותת "אור ירוק", מתבצעת אכיפה בנת"צ עירוניים רק בחמש רשויות מקומיות בכל הארץ: ירושלים, תל אביב, רמת גן, בני ברק והרצליה. דהיינו, יש רק ארבע רשויות בגוש דן בהן מתבצעת אכיפה עירונית, אף על פי שאמורות להיות 17 רשויות כאלה. בשאר הרשויות לא קיימת אכיפה ומשרד התחבורה לא קבע הסדר אכיפה בשטח רשויות אלה.

זה מתקשר לעיקרון יותר כללי של מדיניות תחבורה מרחבית, כלומר האצלת סמכויות לרשויות מקומיות בתחומי התחבורה, כמו מדיניות הפעלת רמזורים וניהול תנועה ברמת המטרופולין. החלטת ההמשך שהזכרנו - בעניין הקמת רשויות מטרופוליניות - הולכת בדיוק לכיוון הזה. אך שוב, עם כניסתה של השרה רגב לתפקיד, הנושא ירד מסדר היום ועד כה לא גובשה מדיניות בנושא. כן קיימים כיום מרכזי ניהול תנועה מטרופוליניים בגוש דן ובחיפה שפועלים מול הרשויות המקומיות, אך הם הוקמו לפני החלטת ממשלה וההחלטה לא חוללה שינוי משמעותי בעניינם.

עוד נושא משמעותי לפתירת בעיות התחבורה הוא כמובן החנייה. אחד הסעיפים קבע שתיבחן הפחתת מספר החניות הנדרשות בבניינים חדשים. המטרה היא לצמצם את מספר החניות בערים ובכך לעודד מעבר מרכב פרטי לאמצעי תחבורה אחרים. השינוי היה אמור להתבצע דרך תיקון תקנות התכנון והבנייה. והיישום? תאריך היעד לביצוע המשימה היה סוף אוקטובר 2022, אבל עד היום לא בוצע שינוי כזה, ולפי דיווח שהתקבל במשרד רוה"מ ביוני 2023, המשימה לא בוצעה מכיוון שהיא הועברה באותה תקופה לטיפול מינהל התכנון. מאז לא הצלחנו להתחקות אחר עקבותיה.

הממשלה גם לא הצליחה ליישם את השינויים המתחייבים בתנאים של עובדי המדינה. תנאי השכר הנוכחיים של עובדי מדינה מתמרצים אותם לרכוש רכבים פרטיים, והרעיון היה לשנות את התמריץ על מנת לעודד עובדי מדינה להשתמש באמצעי תחבורה אחרים. השינוי יתבצע על ידי שר האוצר שיקדם מתווה חדש לרכיבי שכר אלה ותיקוני חקיקה בהתאם. כמו כן, ההחלטה הורתה לשר האוצר לפרסם תזכיר חוק שייתן תמריצים למעסיקים להציע חלופות לרכב פרטי להגעה לעבודה וירחיב את מערך ההסעות לעובדי מדינה.

ההתחלה הייתה דווקא חיובית: בחוק ההסדרים לשנת 2023 הוכנס סעיף שיקל על יישום עתידי (הסעיף קובע ששינוי בעתיד של רכיב החזרי הנסיעות בשכר לא יגדיל את הפנסיות התקציביות), וביולי 2023 נחתם הסכם מסגרת בין משרד האוצר להסתדרות שמאפשר שינוי. ואולם, תיקוני חקיקה הנדרשים לא בוצעו וגם לא נעשו שינויים של רכיבי השכר הרלוונטיים.

מבעד למסננת החסמים

ואחרי הכל, האם יש סעיפים שבכל זאת הצליח לחדור את מסננת החסמים האימתנית? הם אומנם במיעוט, אבל הם קיימים. הצלחה חלקית אחת נרשמה בהוספת נת"צים. ההחלטה קבעה שיוספו נת"צים באורך של 70 ק"מ בטווח הזמן המיידי ו-50 ק"מ בשלב שלאחר מכן, כאשר הנת"צים יוקצו מתוך נתיבים קיימים ולא יסללו נתיבים חדשים. בנוסף, תיבחן האפשרות להפעיל נת"צים מתחלפים - כלומר נתיבים שיהיו מוקצים לתחבורה ציבורית רק חלק מהזמן. לטובת העניין הוקצו 150 מיליון שקל מתקציב משרד התחבורה.

מנתוני משרד התחבורה המופיעים באתר מאגרי המידע הממשלתיים, עולה שבטווח הזמן המיידי (בין יולי לדצמבר 2022) נוספו 55 ק"מ של נת"צ - זאת לעומת היעד של 70 ק"מ. התוצאות היו אפילו מוצלחות פחות בטווח הזמן הארוך יותר: מינואר 2023 ועד אפריל 2024 נוספו 27 ק"מ של נת"צ - רק כמחצית מהיעד שנקבע.

במקביל, שרת התחבורה הורתה על בחינה מחדש של נת"צים קיימים שנחיצותם כבר הוכחה בעבר, ומשרד התחבורה הודיע לאחרונה על הפיכת נת"צים באיילון לנתיבים רבי תפוסה (כלומר גם לרכבים פרטיים, בתשלום אגרה, ולא רק לתחב"צ). באשר לבחינת הנת"צים המתחלפים, משרד התחבורה דיווח ביוני האחרון שסלילת נת"צ מתחלף בכביש 60 נמצאת לקראת סיום, וזהו הנת"צ המתחלף היחיד בארץ נכון לעת זו.

דיברנו גם על נושא החניות. כאן חשוב להגיד שבהתאם להחלטה, שרת התחבורה, בהתייעצות עם שר הפנים, אכן קבעה עבור רשויות מקומיות מהם התנאים להגדרת אזורי חניה בהם ניתנת הנחה או פטור מתשלום לתושבים. אלא שהדבר בוצע רק ביולי 2023 - באיחור של תשעה חודשים מהמועד הנקוב בהחלטה. בדיווח למשרד רוה"מ האיחור נומק בטענה שיש עיכוב בקבלת חוות דעת משפטית. כך או כך, עדיין אי אפשר לברך על המוגמר, כי התקנות אמורות להיכנס לתוקף רק בתחילת 2025.

עוד עניין שחשוב לציין הוא הסעיף המנחה לבחון צעדים להקלה על התיאום בפרויקטים תחבורתיים - בדגש על הממשק שבין חברות תשתית המבצעות מיזמי תחבורה (כמו נתיבי ישראל ונת"ע) לבין בעלי התשתית (הגוף שמחזיק בתשתית שבה יבוצע הפרויקט). לצורך כך ובמטרה לקצר את תהליכי הבירוקרטיה במיזמי תשתיות, נחקק כחלק מחוק ההסדרים של שנת 2023 חוק תשתיות לאומיות שכולל צעדים שונים לזירוז תהליכים, כמו אישור אוטומטי של תוכניות שלא מקבלות אישור מבעלי תשתית רלוונטיים ומתן כלים לשלטון המרכזי לערער על סירובים של רשויות מקומיות לפרויקטים.

יחד עם זאת, בד בבד עם הפוטנציאל של החוק לזרז תהליכים, נמתחה עליו ביקורת בטענה שהוא משאיר כוח רב מדי בידי השלטון המרכזי. ללא שינוי ועדכון תהליכי העבודה, הדבר עלול להוביל לאישור תוכניות בצורה דורסנית שיכולה להזיק לסביבה ולהגביל דיונים מהותיים.

כואב, אבל נחוץ

אחת הביקורות שהושמעה על "תוכנית המיליון" הייתה שהיא לא שאפתנית מספיק, כי היא בעיקר ניסתה לקדם ולזרז תוכניות ופרויקטים קיימים. ואף על פי כן, מתברר שגם ביעדים הצנועים האלה היא לא עמדה - וברובה הגדול היא לא יושמה. והיות שעיקר ההחלטה מתייחס לפרויקטים שהיו קיימים עוד לפניה, קשה לדעת עד כמה גם הדברים שיושמו יכולים להיזקף רק לזכותה.

נראה שאחת הסיבות העיקריות לחוסר היישום של ההחלטה נובעת משינוי במדיניות ובתפיסות של שרת התחבורה מירי רגב. במענה משרד התחבורה לשאלותינו על יישום ההחלטה, נמסר עבור סעיפים רבים שהם לא יושמו עקב שינוי מדיניות, וסעיפים אחרים מנוגדים למדיניות השרה כפי שהיא משתקפת מהתבטאויות פומביות שלה.

וההשלכות הן גם מעבר לטווח הקצר. רשויות התחבורה המטרופוליניות שהזכרנו הן כבר פתרון מקובל בעולם, אבל כאן הניסיונות לקדם אותו נמשכים על פני עשור. המומחים ממליצים, הממשלה מחליטה, מבקר המדינה דוחף לשם - אבל אין רשויות מטרופוליניות. ההקמה שלהן נדחית פעם אחר פעם, לא בהכרח מסיבות ענייניות. לכן, המרכז להעצמת האזרח וארגון "15 דקות" קוראים לממשלה לפעול בעניין ברצינות במטרה לקדם פתרונות תחבורתיים בתחומי אחריות הרשויות.

בינתיים, הצרכים התחבורתיים הולכים ומתעצמים, והפתרונות שעל הפרק כנראה לא יספיקו. שיפור איכות החיים דורשת אימוץ הצעותיהם של המומחים וגורמי המקצוע, וקידום צעדים שבטווח הקצר אולי יפגעו במשתמשי רכב פרטי. בסופו של דבר, כולם ירוויחו מהצעדים הלא-פופולריים האלה. אחרי הכל, כולם נהנים מקיצור זמן הנסיעה. תחבורה היא לא משחק סכום אפס, אבל לפעמים נדרשים ויתורים כואבים. אם לא נעשה אותם היום, מחר לכולנו יכאב הרבה יותר.