האתגר האסטרטגי השקט: איך מתמודדים עם הזדקנות האוכלוסייה?

התקופה האחרונה לא משאירה לציבור הישראלי הרבה ברירה, אלא להתמודד עם סוגיות ליבה שיעצבו את עתיד החברה הישראלית. אבל יש אתגר אסטרטגי חשוב במיוחד שעליו כמעט לא מדברים: הזדקנות האוכלוסייה. את זה לא אנחנו אומרים, אלא המועצה הלאומית לכלכלה: בשנת 2015, היא ציינה את הזדקנות האוכלוסייה היא אחד מששת האתגרים החברתיים־כלכליים המרכזיים של מדינת ישראל.

לקריאת הדוח המלא לחצו כאן

ואפשר להבין למה. לפי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס), בתוך 12 שנים, מספר האזרחים הוותיקים צפוי לגדול בכשליש: מ־1.2 מיליון כיום ל־1.6 מיליון ב־2035. בעוד שכיום שיעור האזרחים הוותיקים עומד על כ־12% מכלל האוכלוסייה, ב־2035 הוא כבר צפוי להתקרב ל־14%. בשנת 2065 צפויים להיות כבר 3 מיליון אזרחים ותיקים שיהיה כ־15% מהאוכלוסייה. שלא נטעה: זה גידול דרמטי בזמן קצר מאוד.

המבנה הכלכלי־חברתי שלנו לא ייראה אותו דבר. אם יתממשו התחזיות על הגידול המשמעותי במספר האזרחים הוותיקים ובשיעורם מהאוכלוסייה, ההוצאה הלאומית בישראל - במיוחד בתחומי הבריאות והרווחה - תשתנה לבלי הכר, באופן שיחייב היערכות ממשלתית לאומית במגוון תחומי החיים ושיתוף פעולה חוצה מגזרים בין מערכות שונות.

עם השנים התפתחה תפיסה לפיה המושג "אזרחים ותיקים" הוא בעצם קבוצה כללית מאוד שמאגדת תתי־קבוצות מגוונות שלכל אחת מהן צרכים אחרים. המשמעות היא שהדאגה לאיכות חייהם של האזרחים הוותיקים מחייבת הגדרה מדוקדקת של קהלי היעד השונים ובחירה מותאמת של המענים הראויים לכל צורך.

זו נשמעת כמו משימה ענקית. איך צולחים אותה בלי ללכת לאיבוד? לשם כך מומלץ להיעזר במפה. כבר נגיע אליה.

למדוד "הזדקנות מיטבית"

אחד הקשיים המשמעותיים בתכנון מדיניות ציבורית הוא התרגום של מטרות מופשטות ליעדים קונקרטיים. אז כשאנחנו מדברים על מושג רחב כמו "איכות חיים", הקושי גדל לאין שיעור.

ומתוך ההבנה של האתגר, ביולי 2021 הממשלה קיבלה החלטה לאימוץ "מפת מדדים לאומיים להזדקנות מיטבית" - שגובשה על ידי צוות עבודה משותף הכולל את משרד ראש הממשלה, משרד הבריאות, משרד הרווחה, המשרד לשוויון חברתי ומשרד האוצר - ובשותפות עם גופים כמו ג'וינט-אשל, מכון מאיירס-ג'וינט-ברוקדייל, מרכז הידע לחקר הזדקנות האוכלוסייה בישראל והלמ"ס.

מטרת המפה היא לכוון את המדיניות הלאומית הנוגעת להזדקנות האוכלוסייה בישראל ולהתוות את המענים שיתאימו לסיפוק הצרכים ולהשפעה חיובית אופטימלית. המפה נועדה לסייע בגיבוש מדיניות מבוססת נתונים שתוביל להקצאה יעילה של המשאבים הציבוריים בהתאם למספר יעדים: צמצום פערים בין המרכז לפריפריה בפריסת השירותים והרחבת ההזדמנויות לאוכלוסייה הזקנה בישראל; מניעת תלות; חיזוק תהליכי הזדקנות מיטבית בישראל; אספקת מידע וידע וקידום מחקר שישרת את כלל הגורמים העוסקים בקידום הזדקנות.

"מפת המדדים הלאומיים להזדקנות מיטבית" מתייחסת לשלושה תחומים מרכזיים. הראשון הוא בריאות - וכאן נכללים מדדי בריאות ותפקוד כמו שיעור ומספר השנים בבריאות מתוך תוחלת החיים הצפויה בגיל 65 ושיעור בני ה-65 ומעלה המתקשים בתפקוד ADL ו-IADL (מדדים להערכת התלות של הפרט בזולת בביצוע פעולות היומיום).

התחום השני הוא משמעות והוא כולל מדדי רווחה ואיכות חיים: שיעור הדיווח של תחושת בדידות בקרב בני 65 ומעלה וציון במדד CASP לאיכות חיים (מדד המשקף התייחסות לתחושת אוטונומיה, שליטה, הגשמה עצמית ומשמעות) בקרב הגילים הללו. התחום השלישי, חוסן כלכלי, מתבסס על מדדי עוני, אי־שוויון ויכולת להסתדר כלכלית, כפי שאלה מגולמים במדדים של הכנסה חציונית לנפש סטנדרטית של אזרחים ותיקים (ושיעור הנמצאים מתחת ל-60% מההכנסה החציונית) ובמדד של שיעור המדווחים על קושי ביכולת לעמוד בכלל ההוצאות החודשיות של משק הבית.

מדיניות מבוססת נתונים

ההחלטה קבעה שפרסום "מפת המדדים הלאומיים להזדקנות מיטבית" יתבצע כל שנתיים. המידע אמור לכלול גן השוואה בין-לאומית הנוגעת ל"מדדים הלאומיים להזדקנות מיטבית", תוך התייחסות לחתכים דמוגרפיים המפורטים בהחלטה והם: קבוצות אוכלוסייה, קבוצות גיל, מגדר, אזורים בארץ וכל חתך רלוונטי אחר.

הדו"ח הראשון פורסם על ידי הלמ"ס בנובמבר 2022 - והפרסום הבא מיועד לאוקטובר 2024, בסמוך ליום הזקן הבינלאומי. הדו"ח כלל את כל החתכים הדמוגרפיים כפי שהובאו בהחלטת הממשלה, לרבות השוואה בינלאומית.

הדו"ח הראשון התמקד בנתונים המתייחסים לשנים 2020־2015 וכולל נתונים עבור 40 מדדים, מהם 16 מדדי־על להזדקנות מיטבית בתחומים של בריאות, משמעות וחוסן כלכלי ו־24 מדדים מנבאים להזדקנות מיטבית בתחומי ניהול בריאות, אורח חיים בריא ואורח חיים חברתי פעיל, כאשר בעתיד יפותח תחום ההתנהלות הפיננסית. כמו כן, כלולים במפת המדדים מדדי אוריינות דיגיטלית הנחשבים לבעלי חשיבות רבה בשל תרומתם האפשרית לשיפור בכל אחד מהתחומים הנמדדים.

והממצאים מרתקים. באחד ממדדי הבריאות, למשל, נמצא שמבחינת שנות חיים בריאים בגיל 65, ישראל מדורגת במקום החמישי מתוך 31 מדינות אירופיות אצל גברים (עם 11.6 שנים) ואילו במקום ה־15 אצל נשים (10.5 שנים).

בתחום המשמעות, אחד המדדים העלה שב־2020, למעלה מרבע (26%) מבני 65 ומעלה חשו בדידות לעיתים קרובות או מדי פעם, כאשר נשים חוו זאת משמעותית יותר מגברים (33% לעומת 18%). לשם ההשוואה, בקרב בני 20 ומעלה 19% חשו בדידות לעיתים קרובות או מדי פעם. החדשות הטובות הן שעם השנים חלה ירידה בשיעור החשים בדידות: ב־2015 הוא עמד על 33% וב־2019 על 28%.

בגזרת החוסן הכלכלי, למעלה משליש (36%) ממשקי בית שבהם לפחות פרט אחד בגילי 65 ומעלה השיבו שבקושי יכולים להסתדר כלכלית ב־2017. אך גם כאן מדובר בשיפור לעומת הנתון ב־2015 (44%). בנוסף, המדד גילה שמשקי בית בני 65 ומעלה של ערבים מסתדרים כלכלית פחות טוב ממשקי בית מקבילים של יהודים (33% לעומת 60%).

וככל שעולה גיל הפרטים במשק הבית כך הפער בין היהודים והאחרים לערבים גדול יותר: במשקי בית שבהם הפרט המבוגר ביותר בגילי 65־74, הפער בין יהודים ואחרים לערבים עמד על 23 נקודות האחוז; במשקי בית שבהם הפרט המבוגר ביותר בגיל 75 ומעלה, הפער כבר עלה ל־31 נקודות האחוז.

את מי המפה מדריכה?

אז המפה התפרסמה. מה ההשפעות שלה? בהחלטת הממשלה נקבע שיש להטמיע את השימוש במפת המדדים להזדקנות מיטבית במשרדי הממשלה הרלוונטיים, באופן שינחה את מדיניותם והתוכניות המופעלות בתחום. בנוסף, הסעיף מנחה את משרדי הממשלה לפעול באופן שיובל לצמצום פערים הקיימים בין קבוצות דמוגרפיות שונות באוכלוסיית האזרחים הוותיקים.

זה, כמובן, אחד הסעיפים המהותיים והבסיסיים של ההחלטה, שכן הוא זה שלמעשה מורה למשרדי הממשלה השונים לעשות שימוש במפת המדדים כמצפן לקביעת מדיניות ודרכי התערבות. אך למרות חשיבותו, הסעיף עמום למדי ואינו מתווה את אופן היישום ואת לוח הזמנים במסגרתם כל משרד אמור להטמיע את עקרונות ההזדקנות המיטבית.

ככל הנראה, לא מדובר כאן בצירוף מקרים: המיזם כולו הוא עבודה מתמשכת שאמורה כל הזמן להתעדכן ולהתפתח - וגם קשה לקבוע סטנרדטיזציה אחידה, לנוכח השונות בין תחומי התוכן והעשייה של המשרדים השונים. אבל נראה שהמטרה הראשונית בהחלטה זו - הטמעת השימוש בשפה ומושגים משותפים בין כלל העוסקים במלאכה - אכן נמצאת בתהליכי יישום מתקדמים.

איך נראים התהליכים האלה? יש מספר דוגמאות. אחת היא בנייה של צוות העבודה המשותף של מערך בו מתקיימים מפגשים עם רשויות מקומיות, מטות של משרדי ממשלה ומוסדות אקדמיים. מערך זה כולל הצגת מפת המדדים הלאומיים להזדקנות מיטבית ונעשית בחינה ובדיקת העבודה בשטח והבנת הקיים. לאחר מכן, מתקיים מיפוי ופילוח נקודתי על מנת לדייק את תוכנית הפעולה ולראות את ההלימה לתוכנית הקיימת לבין המוצעת.

בכנס שנערך בספטמבר 2022 על ידי צוות העבודה ובהובלת הג'וינט, הוצגה מפת המדדים ואופן החלתם ברמה הביצועית - ופורטו שם מספר תוכניות שנמצאות בתהליכי הטמעה, אם כי חלקן לא המתינו עד שתתקבל החלטת הממשלה ויצאו לדרך עוד לפני כן.

במבט ראשון, נראה שמימוש ההחלטה בהחלט קורם עור וגידים. ואולם, עיון בתוכניות העבודה ושיח שקיימנו עם גורמים שונים במשרדי הממשלה, מעלה שלא בכל המקרים קיימים המשאבים ליישום מלא ובהיקף רחב מספיק.

המשרד לשוויון חברתי, למשל, הציב לעצמו את המשימה של "קידום תוכניות להפגת בדידות בקרב אזרחים ותיקים" בשנת 2024. אלא שעיון מדוקדק בתוכנית העבודה מראה כי אין בפועל מקור תקציבי לעמידה במשימה, מכיוון שההתקדמות מותנית באישור משרד האוצר והטמעת הפעילות במשרד, במקום בארגון הג'וינט.

עוד דוגמה למילוי אחר רוח ההחלטה, אך עדיין במידה לא מספקת, אפשר למצוא במשרד הבינוי והשיכון. בתוכניות העבודה שלו ל־2024, המשרד מתייחס לצרכיהם של אזרחים ותיקים, עם יעדים כמו תכנון סביבות מגורים מותאמות ומודלים מגוונים לדיור לעת זקנה.

ואולם, נראה שלעת עתה היישום מתוכנן בהיקף מצומצם יחסית - ומתמקד בעיקר במציאת שני אתרים פוטנציאליים לפיילוטים לדיור קהילתי שיתופי והכוונה של ארבע תוכניות בינוי להטמעת תכנון סביבת מגורים מותאמת.

הרשויות פועלות לאט

הרשויות מקומיות, כמי שמספקות ישירות שירותים לאזרח, הן נדבך מרכזי של הטיפול בהזדקנות מיטבית. ב־2022, יצאה לדרך תוכנית "Muni100" שמטרתה לחזק ולעודד אסטרטגיה מוכוונת זקנה מיטבית ברשויות המקומיות. במיזם נבחרו 18 רשויות שבסופו של תהליך אמורות לצאת עם תוכנית לפעולות שינחו את הרשות לפעול בצורה שמעודדת הזדקנות מיטבית. אומנם מדדי התוכנית הזהות אינם זהים לאלה של "מפת המדדים" בה אנחנו עוסקים, אבל הם פועלים על פי עקרונות דומים.

יחד עם זאת, לפי מבקר המדינה, הרשויות צריכות לעשות עוד עבודה רבה על מנת לספק שירות מיטבי לאזרחים הותיקים ולאפשר הזדקנות מיטבית. בין השאר מתריע המבקר על היעדר מידע מלא ומעודכן על האזרחים הוותיקים ברשויות והיעדר תוכניות אב להזדקנות האוכלוסייה. באחת מכל שמונה רשויות, לא מונה יועץ לענייני אזרחים ותיקים, על אף שהחוק מחייב זאת. המבקר גם מצא שמשרד הרווחה לא קבע את המספר המרבי של האזרחים הוותיקים המטופלים למשרת עובד סוציאלי, ומשום כך בחלק מהרשויות המקומיות מספר המטופלים הממוצע לעובד סוציאלי אחד נע בין 324 ל־444.

מסקר שנערך כחלק מפעולת הביקורת, עולה שקיים כשל ביידוע על פעילויות וזכויות להן זכאים אזרחים ותיקים: פחות מ־60% מהאזרחים הוותיקים מכירים שירות אחד או יותר מהשירותים שמספקת הרשות המקומית ו־84% מהם העידו שהרשות המקומית כלל לא יזמה אליהם פנייה בעניין מיצוי זכויות ויידוע.

ראוי לציין לטובה את תוכנית העתודה "זמן עתיד" שהושקה בשנת 2021 במטרה לייצר רשת של מנהיגות ומנהיגים הפועלים יחדיו לקידום איכות החיים של האוכלוסייה המזדקנת בישראל, בעידן של 100 שנות חיים. התוכנית היא פרי שיתוף פעולה בין משרד ראש הממשלה, משרד הבריאות, משרד העבודה, הרווחה והביטחון החברתי, המוסד לביטוח לאומי, אגף תקציבים במשרד האוצר, המשרד לשוויון חברתי, השלטון המקומי וג'וינט ישראל. המחזור הראשון של התוכנית הסתיים ובימים אלה מתקיים המחזור השני.

שלא יהיה מאוחר מדי

על חשיבותה האסטרטגית של סוגיית הזדקנות האוכלוסייה כבר דיברנו בהרחבה. החשיבות של ההחלטה הזו, אם כן, היא בהכרה הרשמית בעניין והנחיית המשרדים לבצע פעילויות ממוקדות יותר על מנת להשפיע על המדדים שהוגדרו. אבל למרות המהלכים החשובים שהתניעה החלטת הממשלה, מסתמן שמדינת ישראל עדיין רחוקה מיישומה והטמעתה הרחבה, באופן שמשפיע בפועל על חייהם של אזרחים ותיקים ומכאן על הכלכלה והחברה הישראלית בכללותה.

המלחמה עיכבה ערוצי פעילות מסוימים בהחלטה ופיתוח נוסף של המדדים, וסקרים שנערכו לאחרונה ממחישים שהאזרחים הוותיקים אינם ניצבים גבוה בסדרי העדיפויות הממשלתיים. זאת אף שדווקא במצבי סכנה הם זקוקים אפילו יותר למשענת. ומילה על האזרחים הוותיקים המפונים: השהות הארוכה בדיור ארעי יוצר סיכון לנסיגה פיזית ונפשית, כשגם החזרה הביתה דורשת הסתגלות מחדש, טיפול בפגיעות והשלמת טיפולים שנדחו.

אז נכון, יש הרבה דברים דחופים על הפרק. אבל זה לא תירוץ. יש מספיק פונקציות שאמורות לתת מענה לאזרחים הוותיקים גם בחירום (ואולי דווקא בחירום).

ובכלל, כדי להסתכל על התמונה הגדולה, צריך לחזור למקום בו התחלנו: הזדקנות האוכלוסייה היא אחד התאגרים האסטרטגיים המשמעותיים הצפויים למדינת ישראל. אם ימשיכו להצטבר עוד ועוד עיכובים ודחיות - נגיע לשלב שבו זה כבר יהיה מאוחר מדי.