הניסיון להציל את בית שמש מלמד את ישראל שיעור קריטי

בעשור האחרון העיר בית שמש שברה שני שיאים. הבעיה היא ששני השיאים האלה צריכים טיפול מיוחד - גם מהעיר וגם מהמדינה.

השיא הראשון הוא גידול אוכלוסייה: מבין 15 הערים הגדולות, בית שמש היא זו שאוכלוסייתה צמחה בקצב המהיר ביותר - 63%. גידול האוכלוסייה החריג נובע משיעורי הגירה חיוביים גבוהים ביחס לערים גדולות אחרות, לצד הריבוי הטבעי של העיר. זאת ועוד, מספר יחידות הדיור המצויות בבנייה וחישובים עתידיים מצביעים על כך שבית שמש צפויה להמשיך לגדול באופן משמעותי אף יותר בעשור הקרוב. חשוב בהקשר זה להזכיר את הדמוגרפיה: שיעור החרדים ביישוב גדל בהתמדה - ובשנת 2022 הוא עמד על 75% שמייצגים כ־115 אלף חרדים מתוך כ־152 אלף תושבי העיר.

לדוח המלא לחצו כאן

השיא השני שמחזיקה בו בית שמש הוא ההידרדרות החדה ביותר האשכול הכלכלי־חברתי של התושבים: מאשכול 5 לאשכול 2. לפני נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, השכר בקרב שכירים ועצמאיים בבית שמש נמוך בכ־25% מהשכר הממוצע במדינת ישראל - וההכנסה לנפש עומדת על 2,706 שקלים, הרחק מתחת לערים אחרות. גם כאן, כמובן, יש קשר לדמוגרפיה.

השילוב של שני ה"שיאים" האלה מצביע על ירידה ניכרת ברמת החיים של התושבים. מצד אחד, הצרכים של העיר הולכים וגדלים בקצב מסחרר; מצד שני, לעיר אין יכולת לגייס מספיק משאבים כדי לתת להם מענה. איך יוצאים מהמלכוד הזה?

למען איכות החיים

ב-2018 נבחרה לראשות העיר ד"ר עליזה בלוך. במהלך כהונתה, בלוך דחפה לקבלת סיוע ממשלתי לעיר ופעלה מול משרדי הממשלה השונים כדי להעביר החלטת ממשלה בעניין. אוזניים קשובות לצורך בטיפול בעיר היא מצאה אצל הממשלה הקודמת בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד - ובנט, כשכיהן כראש הממשלה, החליט לקדם את הנושא.

עיריית בית שמש השיגה את מבוקשה - ובינואר 2022, קיבלה הממשלה את החלטה מספר 986: "תוכנית לחיזוק העיר בית שמש". "נוכח הגידול הדמוגרפי החריג בעיר בית שמש ועל מנת לסייע לרשות המקומית בהתמודדות עם האתגרים הייחודיים הנלווים לכך", פתחה החלטת הממשלה, "[מחליטים] להפעיל תכנית רב־שנתית לפיתוח העיר בית שמש על יסוד ההנמקות שבפרק העדיפות הלאומית של החלטה זו, לצורך השגת שיפור משמעותי באיכות החיים של תושבי העיר וחיזוק מוניציפלי של הרשות המקומית".

זאת, לאור ארבע מטרות על: פיתוח חברתי־כלכלי של העיר בית שמש; צמצום הפער שבין תשתיות תומכות דיור ותקצוב; חיזוק מוניציפלי של עיריית בית שמש, לרבות סיוע בפיתוח ארגוני של הרשות המקומית; תגבור ושיפור רמת השירותים לתושב, לרבות בתחום החינוך, הרווחה והביטחון האישי.

מרבית סעיפי ההחלטה הם סעיפים תקציביים, כלומר הם מורים על המשרדים השונים להקצות לעיריית בית שמש משאבים כלכליים נוספים לטובת שיפור פני הרשות ושיפור רווחת התושבים. סך ההשקעה הכללית בנוסח המקורי של ההחלטה עומד על יותר מחצי מיליארד שקלים לפיתוח העיר בית שמש וישנה מעורבות ענפה של משרדי ממשלה רבים, ארגוני חברה אזרחית, רשויות מקומיות נוספות וחברות ממשלתיות.

אבל עם כל הכבוד לבית שמש, מה מצדיק טיפול ממשלתי מיוחד דווקא בה? התשובה לכך טמונה בהגדרת העיר כ"אזור עדיפות לאומית". אזור עדיפות לאומית הוא אזור שממשלת ישראל הכריזה עליו כאזור מועדף, וכפועל יוצא מכך, מוענקים ליישובים הנמצאים בגבולותיו תמיכה, סיוע, הנחות, הטבות ותמריצים שונים, כדי למשוך אליו הון אנושי וכלכלי. בהתאם לכך, בית שמש אופיינה כאזור עדיפות לאומית משיקולים של חוסן כלכלי וחברתי ורמת השירותים בעיר ושל הצורך בצמצום פערים בין היישוב לבין יישובים אחרים ובין קבוצות אוכלוסייה תושבות היישוב לבין קבוצות אוכלוסייה אחרות.

אז ההחלטה התקבלה ויצאה לדרך. עד כמה היא הצליחה? ובכן, המעקב של המרכז להעצמת האזרח לא בדיוק מבשר טובות. מתוך 55 סעיפים, יושמה במלואה פחות משליש מההחלטה (17 סעיפים). מה מנע את היישום של ההחלטה הזאת? להלן כמה גורמי מפתח.

המחויבות משתנה

היות שמרכיבי ההחלטה מפוזרים בין גורמים רבים, מידת היישום של הסעיפים תלויה מאוד במשרד האחראי - יש משרדים שפעלו להעביר את התקציבים בזמן, ויש כאלה שפחות. לדוגמה, לפי ההחלטה, משרד החינוך יתקצב את עיריית בית שמש בחלוקה שווה עם משרד האוצר, בפיתוח תשתיות היקפיות לבינוי כיתות. ואכן, שתי פעימות התקציב על סך 5 מיליון שקלים כל אחת הועברו כנדרש מתוך סך של 20 מיליון שקלים. גם התקציב לשיפוץ מקוואות בעיר הועבר במלואו על ידי המשרד לשירותי דת ומשרד האוצר.

לעומת זאת, תגבור ההכשרות המקצועיות לאוכלוסיית העיר - עליו הופקדו משרד הכלכלה והאוצר - לא יושם, וכלל לא הועברו דרישות תקציב להכשרות מקצועיות. גם סעיפים מסוימים מתחום התחבורה לא יושמו. אחד מסעיפי ההחלטה קבע שמשרד התחבורה יקצה 20 מיליון שקלים בחלוקה שווה בין השנים 2022-2025 עבור פיתוח רשת האופניים בעיר בית שמש. לפי דיווחים בתקשורת, מסתמן שמשרד התחבורה החל לעבוד מול עיריית בית שמש, אך נדמה שהפעילות התחדשה רק אחרי חילופי השלטון וכניסתו לתפקיד של ראש העיר החרדי, שמואל גרינברג.

זה לא קרה. משרד התחבורה מסר כי ראשת העיר הקודמת התנגדה לקידום שבילי אופניים בשכונות הקיימות. עם בחירת ראש העיר החדש, ניתן להתניע את התהליך שוב ולבדוק את עמדתו. בנוסף, באתר משרד הממשלה עודכן כי הוצגו לעירייה פרויקטים בהיקף של 80 מיליון שקלים לשם קידום שבילי אופניים בעיר, אך אלה הודיעו כי אינם מעוניינים לפתח את הרשת. אלא שגם כאן, ייתכן שמאחורי הקלעים יש השפעה למערכת היחסים בין שרת התחבורה לראשת העיר הקודמת, כך שהמתחים הפוליטיים פגעו ביישום הסעיף.

עוד סעיף תחבורתי שלא הבשיל עד כה הוא הקידום של תכנון מפורט מפורט לביצוע של מחלף "הביג" בבית שמש. לפי ההחלטה, משרד האוצר יקצה למשרד התחבורה 10 מיליון שקלים בשנת 2022 לקידום תכנון מפורט של מחלף ביג בבית שמש. ניצול הסכום האמור עבור תכנון המחלף, ולאחר מכן יגובש מתווה ליישום כתנאי להתחלת הפעילות, על ידי משרדי התחבורה, השיכון והאוצר. למעשה, סעיף זה מחלק את שלב התכנון ושלב התקצוב בין שני משרדים. משרד התחבורה אמון על תכנון הפרויקט בעוד שמשרד האוצר אמון על תקצובו בסך של 10 מיליון שקלים.

לפני הבחירות לרשויות המקומיות, בעיריית בית שמש טענו שהתקציב אמור לעבור באוקטובר. אלא שאז היו בחירות, הרכב העירייה התחלף - ומידע בעניין, אין. חוסר מידע במקורות גלויים ואי מענה לגבי סעיף זה בפניה למשרד התחבורה מעלה את החשד שהסעיף טרם יושם.

בין שלטון לשלטון

כאשר מתקבלות החלטות ממשלה עבור רשות מקומית או אזור גיאוגרפי מסוים, עולה תמיד השאלה למי נתונות הסמכות והאחריות: לרשות המקומית או לממשלה? במקרה של החלטת ממשלה 986, במרבית הסעיפים עיריית בית שמש נדרשת להניע את משרדי הממשלה לפעולה ולהבטיח את העברת התקציבים המיועדים ליישום הסעיפים השונים. עם זאת, התלות של הרשות המקומית במשרדי הממשלה ובסדר היום שלהם מהווה חסם משמעותי.

השילוב בין שני המנגנונים הבירוקרטיים - שלטון מקומי לצד שלטון מרכזי - יוצר עומס בירוקרטי שמקשה על מימוש סעיפי ההחלטה. אם עיריית בית שמש לא תניע את התהליכים הנדרשים, ייתכן שמשרדי הממשלה לא יפעלו בזמן ולא יעבירו את התקציבים המוקצים. התלות הזאת יוצרת מצב שבו כל עיכוב או חוסר פעולה מצד אחד מהצדדים יכול לעכב את כל תהליך היישום.

אבל זו לא גזירת גורל. על מנת לפתור את החסם הזה והאתגרים שהוא מציב בדרך ליישום ההחלטה, אפשר להקים מנגנונים משותפים לשלטון המרכזי ולשלטון המקומי שיבטיחו תיאום ותמיכה הדדית בתהליכי היישום. צעד כזה יחזק את שיתוף הפעולה בין השלטונות. מה שהיה חסר כאן הוא גם כלים לשיפור רמת השקיפות והדיווח. יש להבטיח שקיפות מלאה בתהליכי קבלת ההחלטות והיישום, כולל דיווחים תקופתיים שיאפשרו לעקוב אחר ההתקדמות ולזהות בעיות במהירות. עבודה קודמת של המרכז להעצמת האזרח עסקה בנושא זה ובקשר בין שלטון מרכזי ומקומי, שאחת התובנות המרכזיות שעלו ממנה היא שראוי להמשיך לבזר סמכויות ולהעניק חופש פעולה לשלטון המקומי.

יש מכרזים, אין זוכים

חסם משמעותי אחר נוגע לתהליכי רכש - ובפרט הקשיים שהתעוררו במכרזים הממשלתיים והעירוניים. סעיפים רבים בתוכנית דורשים ביצוע התקשרויות ורכש על ידי גורמים שונים, אך בפועל תהליך זה נתקל במספר בעיות מהותיות שמונעות את היישום המלא של ההחלטה. לעיתים קרובות, תנאי המכרזים הממשלתיים והעירוניים קשים ומחמירים מדי, מה שמוביל לכך שמועמדים פוטנציאליים פשוט נמנעים מהגשת הצעות. תנאים אלו יכולים לכלול דרישות טכניות מורכבות, ערבויות כספיות גבוהות ותנאי סף מחמירים, שאינם מתאימים לרבים מהמועמדים האפשריים.

כצפוי, תנאי המכרז המחמירים הביאו למחסור במועמדים מתאימים. לעיתים קרובות, אין מספיק מציעים שעומדים בדרישות המכרז, מה שמוביל לביטול המכרז או לעיכובים משמעותיים בתהליך. מכל האמור לעיל, תהליך המכרזים יכול להיות ארוך ומסורבל. בעיות ברכש ובמכרזים עלולות להביא לכך שחלקים מהתוכנית לא יבוצעו כלל, או יבוצעו בצורה חלקית ולא מספקת.

ככלל, יש לבחון מחדש את תנאי המכרז ולהפחית את הדרישות המחמירות כדי להקל על קבלנים וגורמים מבצעים להשתתף בתהליך. יצירת תנאים גמישים תאפשר למגוון רחב יותר של מציעים להשתתף בתהליך המכרז, ומתן תמריצים כלכליים או הקלות בתנאים למציעים פוטנציאליים עשויה לעודד השתתפות. במידת האפשר, קיצור תהליך המכרז והפחתת הבירוקרטיה הנלווית כדי יביאו לביצוע מהיר ויעיל של ההתקשרויות הנדרשות.

בהחלטה 986 ניתן להבחין במספר סעיפים שמאופיינים בחסם זה. סעיף בולט כזה הוא סעיף שמטרתו עידוד השקעות הון לטובת מתן מענקי הקמה למלונות בבית שמש. לפי משרד התיירות, לא הוגשו בקשות מצד חברות אשר עמדו בתנאי הסף, ולפיכך לא היה ניתן לאשר הקצאת תקציבים כאמור. כלומר, הוחלט לא ליישם את הסעיף כלל מסיבות של קשיים בקיום התקשרות.

דוגמה נוספת היא הניסיון להקצות עד 2.5 מיליון שקלים מתקציב הקרן לשמירה על הניקיון לטובת תכנון מתקני מיון וטיפול בפסולת. על פי אתר משרד ראש הממשלה עיריית בית שמש החליטה, לאחר ביצוע עבודה לאיתור שטחים למתקן ללא הצלחה, כי היא תצא למכרז ליזמים אשר יציעו שטח ויבצעו את התכנון בעצמם. המכרז נערך, אך לא נבחרו זוכים.

מחפשים את הראש

לנוכח מורכבות ההחלטה, אחד הסעיפים הורה להקים צוות בראשות משרד ראש הממשלה שתפקידו ללוות, לעקוב ולהסיר חסמים. המטרה בהקמת צוות זה היא לגשר ולחבר בין הגורמים השונים בעירייה לבין משרדי הממשלה. על הנייר - נראה מצוין. ומה בפועל?

בפועל, עיריית בית שמש מסרה שכלל לא הוקם צוות בראשות משרד ראש הממשלה. הכתובת לרוב ההתקשרויות הייתה איש קשר אחד ויחיד במשרד ראש הממשלה. ואף על פי כן, באתר של משרד ראש הממשלה בכל זאת צוין שהסעיף בוצע. וכאן חשוב להגיד את הדברים בצורה ברורה: בלי גורם מתכלל ממשלתי - שמוקם באופן מסודר ושיש לו יכולת להתמודד עם היקף המשימה - קשה מאוד לרכז את הפעולות הנדרשות, להסיר את החסמים וליישם את סעיפי ההחלטה בצורה יעילה ומתואמת. עינינו הרואות שהתוצאה של היעדר גורם כזה היא עיכובים וביצוע חלקי בלבד של התוכנית.

אז כן, הקמת צוות כזה צפויה לסייע באחוזים ניכרים ביישום סעיפי ההחלטה. אבל חשוב לשים לב שהוא משתלב במארג העדין הזה בזהירות. כפי שמעיד גורם מעיריית בית שמש שלקח חלק בכתיבת ההחלטה, לקחת בחשבון את האפשרות שהצוות עלול להוסיף שכבה בירוקרטית נוספת ולעכב את התהליך אם לא ינוהל נכון. לפיכך, חשוב שהצוות יהיה יעיל, שקוף ובעל סמכויות מתאימות לפעול במהירות וביעילות.

אז מה אפשר לעשות?

כדי שאפשר יהיה לשפר את תהליך היישום בעתיד, במרכז להעצמת האזרח ממליצים לנקוט במספר צעדים קונקרטיים. ראשית, יש לחזק את הממשק בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי באמצעות הקמת צוות ייעודי בראשות משרד ראש הממשלה שילווה את יישום ההחלטות ויסיר חסמים. צוות כזה יכול לגשר ולחבר בין הגורמים השונים בעירייה לבין משרדי הממשלה, ולסייע בהנעת התהליכים באופן יעיל ומקצועי יותר. יחד עם זאת, חשוב להיזהר מלקחת את הכלי הזה יותר מדי רחוק ולוודא שהקמת צוות כזה לא תיצור שכבה בירוקרטית נוספת שתעכב את היישום.

רצוי גם להקפיד על ציון משאבים נדרשים ותאריכי יעד לכל סעיף בהחלטה, מה שיקל על תהליך המעקב והבקרה ויבטיח יישום מוצלח. בנוסף, כדאי להתמיד עם התהליך הקריטי שבא לידי ביטוי החלטה - ולהמשיך עם ביזור הסמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי.

הפער בין המישור הארצי למישור המקומי צריך להנחות את גופי הביצוע גם בהמשך, וכל העת אמורה לעמוד לנגד עיניהם המשימה של דיוק הצרכים העירוניים בשגרה - ובפרט כאשר מנסחים החלטת ממשלה עירונית. כפי שעולה מהמעקב אחרי החלטה זו, לעתים היישום נתקל בקשיים שנובעים מהתנגדות מצד גורמים פנים עירוניים.

לאחרונה, לאחר פרוץ המלחמה ולנוכח הצורך להתכנס למסגרת התקציב, התקבלה החלטת ממשלה לקיצוץ 15% מהתקציב המוקצה להחלטות ממשלה מסוימת. גם ההחלטה הזו, החלטה 986, הייתה ברשימה וגם היא נאלצה לספוג קיצוץ.

בסופו של דבר, ההשפעה של בית שמש לא מסתיימת בגבולות העיר. השקעה כלכלית בפיתוח העיר תתרום לא רק לתושביה, אלא היא תוביל לשיפור כלכלי בכל האזור ולהשקעת המשאבים בעתיד גם בתחומים אחרים. במבט רחב יותר, אפשר לראות בבית שמש כמעין אבטיפוס לחברה הישראלית והיא סמן לעתיד הקרוב והרחוק של ערים נוספות בישראל. לכן, ההחלטה יכולה להיות עוגן מרכזי בפיתוחן של עוד ערים במדינה ובשיפור איכות החיים בהן.