מאחורי הקלעים של התקציב / איור: גיל ג'יבלי
בעוד פחות משבועיים תתכנס מליאת הכנסת ללילה ארוך של הצבעות לאישור תקציב המדינה לשנים 2023־2024. לכבוד המאורע נפגשנו לשיחה עם שניים מבכירי אגף תקציבים במשרד האוצר לשעבר, אורי יוגב ויעל מבורך, שצברו ביחד אלפי שעות עבודה על תקציבים קודמים. שמענו מהם איך בונים את תקציב המדינה, כיצד מתמודדים עם לחצי הפוליטיקאים ומה הם חושבים על התקציב החדש. את השיחה המלאה ניתן לשמוע בפודקאסט של גלובס "צוללים לתקציב - הקאמבק".
● מדינה אחת, שתי כלכלות ומהפכה משפטית: שלוש תובנות מדוח קרן המטבע | טור סופ"ש
● החוב של ארה"ב: האזהרה של כלכלן הנובל, ומה יקרה לדולר
"היקפים לא שגרתיים שמתמרצים אי־עבודה"
אורי יוגב כיהן כראש אגף תקציבים בתחילת שנות ה־2000 תחת שר האוצר דאז, בנימין נתניהו, וראש הממשלה לשעבר, אריק שרון ז"ל. בתקופתו של יוגב קוצצו משמעותית הקצבאות המאפיינות את המגזר החרדי, שבמהלך השנים הוגדלו בחזרה. עם שובו של נתניהו ללשכת ראש הממשלה ב־2009, מונה יוגב לתפקיד יו"ר הוועדה המייעצת למועצה הלאומית לכלכלה. כיום הוא משמש כיו"ר קרן התשתיות אלומה שהקים.
אנחנו שואלים אותו על הצעת התקציב הקרוב, בה בולטים כספים קואליציוניים בהיקף של יותר מ־12 מיליארד שקל, שיחולקו בחלקם הגדול לשרי המפלגות החרדיות. "אלו היקפים לא שגרתיים. בתוכם, המרכיב של הכספים שמתמרצים אי־עבודה הוא מאוד גדול וזו בעיה. זה בעייתי הרבה יותר מהסכום", מסביר יוגב, בהתייחסו בין השאר להגדלת הסבסוד לישיבות וללימודים ללא ליבה.
איזו יכולת יש לאגף תקציבים להשפיע על הכספים הקואליציוניים?
"יש לאגף השפעה בעצם היכולת להגיד את עמדתו. לרובנו אין את היכולת הזאת. מציירים את נערי האוצר כחזקים, והם אכן חזקים, אבל בסוף מי שמחליט זו הממשלה, ראש הממשלה ושר האוצר. הרי בכל תקציב, אנשי אגף תקציבים יורדים לקומת השר ומביאים תוכניות רבות ונפלאות.
"הפעם, הבסיס היה הסכמים קואליציוניים מבהילים בגודלם שנחתמו עם הקמת הממשלה. התוצאה הסופית הרבה פחות מבהילה מההסכמים עצמם. היו בהסכמים עשרות מיליארדים רבים של הבטחות שרובן אפילו חסרות כיסוי. זה לא עניין של מדיניות, אלא חוסר יכולת לבצע".
"מיליארד וחצי שקל נעלמו בהחלטה אחת"
יוגב אף נותן הצצה לדברים שמתרחשים בחדרים הסגורים. "אגף תקציבים מעביר אצל שר האוצר את המסגרת של ההוצאות. האגף מראה לשר את תחזית ההכנסות ואז נכנסים לפירוט. שם, בתוך החדרים, החבר'ה של אגף תקציבים מנסים לשכנע, בעיקר באותם סעיפים שלדעתם מזיקים לכלכלה. יש שם מלחמות גדולות של שכנועים, כשהחבר'ה של האוצר מסבירים כמה זה לא נכון ומנסים להוריד למינימום".
האם הזדמן לך להגיד לשר "אצלי תקציב כזה לא יעבור"?
"זה עניין של סגנון, לא תמיד צריך להגיד במילים האלה. אבל עם ראש הממשלה אריק שרון זכור לי יותר ממקרה אחד שאמרתי לו: 'אתה עדיין תקדיש עכשיו עוד חצי שעה לנושא ותבין למה אתה לא תעשה את זה'.
"הגעתי להיות ראש אגף תקציבים באמצע מבצע חומת מגן. המצב הכלכלי היה מטורף והתקציב לא ריאלי. אני שבוע בתפקיד, ברור שאנחנו בצרות כלכליות ויושבים בפורום רחב עם 40 אנשי ביטחון. שרון אומר: 'החלטתי, תעבירו שני מיליארד שקל לצורך מסוים'. ואני אומר לו בפורום הזה, אם מעבירים שני מיליארד שקל - זה אומר שאנחנו הולכים למהלך קיצוץ דרמטי. הוא אומר: בסדר, אבל זה מה שהחלטתי.
"שבועיים אחר כך, שרון הבין את המשמעות של זה. היה תקציב לא ריאלי ואז התחלנו לראות במה מקצצים. הגענו למסקנה שחייבים לבטל את הסיוע בשכר דירה - מיליארד וחצי שקלים שהכי קשים לביטול מבחינה פוליטית. נתנו אז מענקים לזוגות צעירים, כדי שיגורו בסלאמס בדימונה ובמגדל העמק, וזה היה מאוד לא נכון כלכלית. ובמידה רבה הכרחנו את שרון לבטל את הסעיף.
"תחשבו מה זה, מיליארד וחצי שקל נעלמו בהחלטה אחת. אבל בסוף לא הייתה לו ברירה, אחרת היה צריך לקצץ בביטחון או במקום אחר. על שרון אפשר להגיד שהוא מאלה שיודעים לקבל החלטות. מבין שאין ברירה, ויאללה".
"אחרי כל החלומות, מגיע הרפרנט של האוצר"
בכירה נוספת שמכירה את התקציב היא יעל מבורך. ההיכרות שלה מגיעה משלוש זוויות: כאשת אגף תקציבים במשך 11 שנים, כ"לקוחה" של התקציב בתור מנכ"לית משרד ממשלתי במשרד לשיוויון חברתי, וכיום כסמנכ"לית כספים בגוף שנסמך על תקציב המדינה, קופת חולים מאוחדת. בתפקידה האחרון באוצר כיהנה כ"מספר שתיים" באגף, כסגנית הממונה לענייני מאקרו, תפקיד שניתן לכנותו אגף התקציבים של אגף תקציבים.
אנחנו שומעים הרבה על מאבקים בין אגף תקציבים לאגפים אחרים באוצר, אבל פחות מוכרת הדינמיקה בתוך האגף. איך מתנהלת העבודה על התקציב בין סגן המאקרו לסגנים שאחראים על משרדי הממשלה?
"לכל משרד ממשלה יש את הצוות שלו באוצר, שהם יושבים על רפורמות ספציפיות. הדינמיקה בין מי שאחראי על המאקרו באגף תקציבים לבין החבר'ה שעובדים עם המשרדים השונים היא בדיוק מה שהיית מצפה. נגיד, הצוות שאחראי על משרד הרווחה רוצה להגיע לסיכום עם המשרד, ולצורך זה הוא צריך עוד שפיל מסוים. הוא צריך עוד איזה 300 מיליון כדי להגיע להסכמה או להעביר רפורמה שהוא מאוד רוצה.
"ואז צוות מאקרו, שרואה את התמונה הכוללת, אומר: 'אני לא יכול לשלם גם על זה וגם על זה - אי אפשר'. אבל חוץ מזה, הדינמיקה הבסיסית היא בסוף מה שמייחד את אגף התקציבים. יש הנהלה קטנה עם שישה סגנים והממונה על התקציבים, שעובדים בשיתוף פעולה".
כשעברת מאגף תקציבים אל הצד שעובד מולו, האם הרגשת שהם עושים לך את מה שעשית לאחרים?
"הם עשו לי את כל מה שאני עשיתי לאחרים, כי זה באמת תהליך מאוד קשה שתלוי בנקודת המוצא. בסוף אני יודעת שמה שייסגר בתקציב זה מה שיהיה לי לעבוד איתו בשנה הקרובה. אחרי כל החלומות שתכננתי, אני פוגשת את הרפרנט של האוצר בצד השני שאומר 'אין לנו ואנחנו לא יכולים'".
אבל לאוצר בטח קשה יותר להשתמש בטריקים הקבועים שלהם עלייך, בגלל נסיונך.
"כן, בוודאי עוזר כשמכירים את אגף תקציבים מבפנים. במשך 10 שנים באגף לומדים היטב איך עובדת הממשלה. זו ספינה שכאילו קשה לדעת איך לנווט בצורה טובה, וגם זה תהליך שבסוף הוא גם פוליטי".
מה הרגעים הזכורים לך ביותר מהעבודה על תקציבי המדינה?
"תמיד יש את הרגע הזה כשמאשרים את התקציב בממשלה, שבמקרה הטוב ביותר עובר ב־23:00 בלילה, אבל בדרך כלל זה לפנות בוקר או ב־11:00 ביום למחרת. הרבה מהשרים כבר לא נמצאים במקום בשעות הלילה, ובאוצר נשארים עם הפקידות של המשרדים בשביל לסגור את הפערים.
"ואז מגיע הרגע הזה שהשרים חוזרים לחדר, מקבלים תמונה של השינויים, ומצביעים על התקציב. הרגע הזה, שניכרת אנחת רווחה אצל כולם, הוא תהליך ארוך שמגיע לסיום. ברגע הזה יש משהו שתמיד זכור לי. אחרי ההצבעה הולכים לישון, ואז נכנסים ללו"ז צפוף של הגשת התקציב לכנסת".